天大报告

牛悦 2014-05-19 台湾这次以社会抗争逼迫政府建制机构撤销政策的做法对香港目前就2017年普选行政长官具体方案的争议有着多种启示。 3月18日，因反对国民党籍的台湾地区“立法院”委员张庆忠在前一日草率宣布完成《海峡两岸服务贸易协议》的委员会审查，学生团体进入“立法院”静坐抗议，揭开了“反服贸”运动的序幕。期间经历了3月23日晚占领“行政院”以及随后被台湾地区的警察强制驱离，3月30日发动50万人（警方统计数字为11.6万人）占领凯达格兰大道。这场“占领”行动令世界哗然。恰逢香港进行关于2017年行政长官选举和2016年立法会选举的公众咨询，而香港社会部分人士正在紧锣密鼓地策划“占领中环”行动，台湾这次以社会抗争逼迫政府建制机构撤销政策的做法对香港目前就2017年普选行政长官具体方案的争议有着多种启示。笔者认为，可以从以下几方面探讨。 第一，“反服贸”运动凸显了大陆“以经统政”策略具有一定的局限性，如果相关政策只能令部分人满意，尽管这一部分人有着种种政治上和经济上的影响力，那么该政策的落实会遇到困难。相比较而言，香港近年来对大陆提供的经济优惠政策也有类似的反应，这里面最明显的就是开放内地居民赴港“自由行”政策。“自由行”政策刚推出时，确实为百业凋敝的香港经济注入一剂强心针，但是随着依“自由行”政策来港人数逐年上升，确实为商业区的居民日常生活带来不便，对交通设施、购物场所、旅游景点等的承载能力构成一定压力。近年来多次游行集会中，“反自由行”逐渐成为突出的主题。部分有心人士利用这一点大做文章，挑动香港居民情绪，将之作为阻碍、破坏陆港融合的武器，最终的目的是破坏“一国两制”的落实。此次台湾“反服贸”运动的成功必定会刺激反对陆港融合人士，令其以更激进的手段鼓动部分香港市民反对大陆对港的各项优惠政策。 第二，此次“反服贸”运动以年轻人和在校学生担当社会抗争的主力军，这主要是因为年轻人和学生群体自认为两岸服务贸易自由化会挤占自己的就业和上升空间。青年上升渠道被窒碍并非是单一地区的问题，而是一个世界性的问题，从发达国家到发展中国家，概莫能外。而这种状况或是导致青年以暴力发泄不满（例如2011年的伦敦骚乱），或是造成整个政治体制动荡，甚至是“变天”（例如自2010年开始蔓延的“阿拉伯之春”）。相比较香港而言，香港的年轻人和学生群体利用社会抗争手段争取对己有利的政策也与日俱增。最明显的例子就是2012年“学民思潮”占领政府总部，迫使特区政府收回德育及国民教育科三年开展期的规定。最近的发展是，“学民思潮”以“占领中环”相要挟，逼迫特区政府采纳其提出的全民组成行政长官提名委员会的方案。此次台湾“反服贸”运动的成功会刺激香港的年轻人和学生群体，一旦“占领中环”启动，必定充当行动的主力军，再现“反国教”期间围堵政府总部一幕。 第三，在此次“反服贸”运动中，政府建制机构中的反对派提供符号支援和物质支援，台湾地区“民进党”的“四大天王”悉数到场，支援学生占领“立法院”，同时在物资供给和后勤保障方面提供支持。这些本应利用议会抗争等合法手段争取政策制定的人士以非法手段进行抗争，是台湾政治民粹化的集中体现。然而，这种做法也是一把双刃剑，“民进党”的选民基础中有相当部分是支持两岸服务贸易协定的人士，“民进党”在利用此次运动为自己增加政治资本的同时，也要避免被选民用选票淘汰。这种困境其实也是香港反对派的真实写照。反对派一方面要利用“占领中环”凸显自己与中央和建制派的符号差异，另一方面也要小心避免刺激温和选民，防止他们用脚投票。 第四，此次“反服贸”运动带给我们的教训是，政策推行者面对社会公众的解说不充分，而造成的后果是，政策反对者的谎言说了一千遍，就成为了真理。“反服贸”参与者颇为推崇台湾大学某经济学教授对服贸协定的讲解，但事实上，这份讲解错漏百出，如果不是其专业能力不足，就是别有用心。然而遗憾的是，反“反服贸”的论述严重缺失。这种状况与香港极为相似。目前，反对派对“占领中环”有一套详尽完备的理论论述，从国际标准到“公民抗命”，可以说武装到牙齿。但建制派却缺乏有力的、能与其相匹敌的理论叙述，仅从基本法法律条文出发，并不能打动普通民众。 以上四个层面的问题环环相扣、互为因果。正是因为政策的受益方不能涵盖最广泛的社会群体，在推行落实过程中才会面对困难，而如果这个非受益群体是以年轻人或学生为主，则更为困难，年轻人等不及用自己手中的选票发声，更倾向于采用激进的社会抗争手段。年轻人理想化、有热情，容易受同侪影响，容易被他人鼓动，反对派可以站在年轻人的身后，提供符号支援和物质支持。面对台湾“反服贸”运动带给香港的种种启示，笔者认为，中央政府和特区政府在应对目前香港政改问题和长远的陆港融合问题时，可以采取的措施包括如下。 首先，政策的受益群体应尽可能广泛，不能笼统以“对香港好”作为证明政策正当性的论据。对于政策负面效应要有长远考虑、严肃认识，避免头痛医头、脚痛医脚。 其次，要考虑如何更好地吸引年轻人和学生群体支持中央推行的政策。随着年轻人逐渐成年，拥有投票权，他们在未来影响政策落实的能力会越来越大。如果不能从心理上赢得年轻人对政策的支持，未来他们就不仅诉诸激进社会抗争，还会用尽合法手段制造两地融合的障碍。 再次，要利用反对派支持激进社会抗争面对的两难，吸引中间选民支持政府决策和施政。区分反对派中的激进力量和温和力量，在站稳立场、有理有节与反对派斗争同时，顾及温和力量感受，最大程度吸引最广泛的支持力量。 最后，做好政策的理论论述支持工作。反对政策的声音通常是系统化、有章法、以“专家”讲授的方式推出，而支持政策的声音往往缺席。知识分子和专业人士要尽社会责任，不怕论战，真理越辩越明。支持政策的人士也要有组织集中起来系统回应反对派人士的论述。 （本文写于2014年3月）

天大研究院特约研究员 肖自强 2014-05-14 随着经济社会发展，越来越多汉族居民进入少数民族聚居区投资和生活。双方在语言、文化、生活方式等方面的差异客观存在。为了避免暴恐分子利用这些差异制造族群矛盾，大力推动族群融合的工作刻不容缓。 今年“两会”召开前夕，新疆分裂势力组织策划了昆明火车站暴力恐怖袭击事件，造成29死、143伤的严重后果。暴恐袭击将中国的族群问题再次推到了海内外的关注中心。融合是化解族群矛盾的良好方式 我国面对的一个客观实际是，边境地区多为少数民族聚居区，随着经济社会发展，越来越多汉族居民进入少数民族聚居区投资和生活。双方在语言、文化、生活方式等方面的差异客观存在。为了避免暴恐分子利用这些差异制造族群矛盾，大力推动族群融合的工作刻不容缓。其中，通婚融合和文化融合是族群融合的两种比较理想的方式。 中国族群关系的核心在于：部分单一少数民族大面积聚居，聚居点相对集中，而不是在全国都有所分布。在这个意义上，我把少数民族重新分类，分为全国性少数民族和地方性少数民族，而地方性少数民族再进一步分为地方性大少数民族和地方性小少数民族。中国族群关系的核心难点，就是地方性大少数民族的国家认同问题，从政策角度看，其核心就是如何把地方性大少数民族转变成全国性大少数民族，否则族群关系的隐患恐长期存在。融合是消除族群冲突比较合适的方式： 其一，融合是不断发生的过程。融合更多的是消除不同族群间那些容易引起冲突和对抗的差异，是为了让族群间形成你中有我、我中有你的相互依赖。 其二，促进融合是中央政府处理族群关系的强大武器。每个国家都存在中央对地方的权力边界，即中央政府的实际影响范围及对边境的影响强度。如果这种影响力受限源于客观障碍，那么分裂主义者需要面对同样的难题。就促进族群融合而言，中央政府拥有庞大的资源，比分裂主义者更容易克服这种客观障碍。 其三，高级融合是通婚和文化融合。初级融合仅仅表现为混合居住，而通婚就是血统融合，是用婚姻解决社会问题的方法；文化融合就是不同特质的文化通过相互交往从而相互吸收和渗透，最终融为一体的过程，是化解族群矛盾的高级方式。以新疆为例的政策建议 笔者在新疆做社会考察时，有两点印象很深：在中亚人口居于前列的大民族当中，唯独维吾尔族没有独立建国；伊斯兰教无处不在地渗透于维吾尔族的经济、政治、文化之中。对于这两者我们都应给予深刻同情和理解。如果认识不到这两点，在新疆只是简单地发展经济和文化，反而会强化维吾尔族的分裂倾向。 新疆存在治理问题，但问题不局限于新疆。国家的统一和稳定是全国一盘棋，而非某一地区的问题。国家统一不只是少数民族对中央政府的认同，更是少数民族对其他地区和民族的认同，而后者常常被人们忽视。北京原来有多条新疆街和许多清真餐馆，新疆人在北京不会有强烈陌生感或恐慌感。随着首都经济的高速发展，新疆街和清真餐馆逐渐减少甚至消失。进一步的调查研究表明，东部城市这些年的现代化，很大程度上出现“去少数民族化”，某些少数民族在东部城市的生活空间被不经意地压缩。 在中国这样的大国，历史上的边疆民族有两种命运，要么被打跑，要么融进来。维吾尔民族，要从地方性大少数民族变成全国性少数民族，比较好的选择是让维族同胞从新疆走出来。就此，笔者提出如下六项政策建议。 第一，发展不得先于实质主权力。所谓实质主权力，也可称内在边疆，即主权的实质控制状态。这源于笔者在边疆地区考察获得的体认，即1）维族富人对中国主权的认同低于维族穷人，2）边远地区关于中国和中央的认知相当贫乏，3）维族地区高层官员后代的离心力比较强。主权力落实以后的发展才会对国家的统一和稳定起到促进作用。 第二，可以从现实和历史同时着手，打破少数民族内部的简单认同，增强其内部的差异性和张力。现实就是在东部地区形成同一少数民族的不同地域风格。历史就是呈现该少数民族充满差异和复杂的历史过程，进行科学的民族史教育。比如尝试加强维吾尔族前穆斯林时代的历史研究和宣传，保留维吾尔族几百年佛教信仰的记忆。 第三，加强边疆板块化建设。首先是大板块建设，即大西北建设，要确立大西北的中心地带并鼓励优先发展。大西北的中心地带是陕西。陕西如果获得很大发展，对西北就会产生很强的正面辐射效应。应将新疆纳入与甘肃、青海、陕西等地构成的大板块。仅仅是新疆板块化是不够的，因为无法解决地方性大少数民族问题。其次是小板块建设，要做到经济发展与民族混居两个指标并重，增加少数民族聚居区中间地带的小版块建设，为不同族群的融合创造地理条件。这一点我们目前认识不足。 第四，让少数民族文化走出来。比如推广西北少数民族服饰，把外部性差异缩小。适当将个别维吾尔族节日立为全国节日，强化他们的全国性存在。可以促进西部少数民族文体人才在东部地区成为全国性明星。 第五，让少数民族走出来。共享改革成果，促进西部少数民族大学生在东中部城市落户就业。促进少数民族到东部就业，将就业与落户联系起来。 最近政府放开西部少数民族到东部落户的条件，就是很好的尝试。然而光放开还不行，还要为他们建立相应的生活空间。我们要在东中部城市中建立适量的少数民族餐馆、清真寺和新疆街，让西部穆斯林在东中部落地生根。可在北京、上海、广州、深圳等地建十多个新疆街区。在此基础上可以让少数民族在东中部不同地区形成地域性文化，比如海派维族文化、京派维族文化等，以打破族群内部的简单认同。可以重点发展陕甘青等地，使其成为吸纳西北少数民族就业经商落户的大基地。 第六，让全国人民走进去。首先要发挥新疆非维吾尔族地区的特殊功能，即非维吾尔族地区可以成为内地移民的首选地。在这些地区民族矛盾依然难以避免，但不至于引发暴力事件。 民族混居是新疆一切政策的基本要素。为了实现民族混居，首先要有相应的城镇化战略。城镇化就是将分散居民适当聚集。新疆城镇化规划，重点应放在多民族地区，多建多民族小镇。其次是适当的生态化战略，生态移民、地质灾害移民等，都可以达到混居目标。再次要有相应的产业化战略，并与整个大西部的产业发展相匹配。同时要摆脱各种教条主义，使内地人口大踏步走进去。有一种观点认为不应该在新疆搞移民，因为移民会带来冲突，其实冲突并不可怕，没有冲突就没有融合，关键是如何处理冲突以及如何引导和管理。 要发挥跨民族机构的融合功能。央企的主要任务是发展经济，但它们也可以适当发挥族群融合功能，分布在新疆的央企尤其应该发挥融合的功能，因为在历史上它们就曾被赋予政治任务。非政府组织和学校，可以发挥相当的族群融合功能。党组织、团组织则更应该责无旁贷地承担起族群融合使命。

天大研究院特约研究员 薛凤旋 2014-05-13 “新城镇化”应是我国未来新经济与新社会观成功落实的结果，而不应是推动我国未来经济发展的动力。 今年的《政府工作报告》指出，“城镇化是现代化的必由之路，是破除城乡二元结构的重要依托。要健全城乡发展一体化体制机制，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路，遵循发展规律，积极稳妥推进，着力提升质量。”这是中国针对后次贷危机全球经济新形势采取的调整策略之一，城市作为经济增长的重要载体由此进入新的发展阶段。换言之，国家推行的“新城镇化”是内地在全球经济新发展趋势下主动调整的产物。本文就这个热点议题从城市地理及中国发展经验的角度，讨论其涵义及要考虑的发展方向。城镇化是经济与社会发展推动的结果 自第十一个五年计划开始，城镇化逐渐提升到国家的重要发展战略层面。2013年12月，北京举行了建国以来首次中央全国城镇化会议，推进新型城镇化成为当前中国改革的重要举措。对中国积极走城镇化的道路，不少大投资银行的研究部门都认为是非常好的决定，纷纷进行调研和评论，其重点是认为新城镇化会促进内地房地产业并带动相关的工业，刺激中国经济发展。内地经济学界大多也认为这是一个良好的政策，可以促进内需。 然而，也有观点认为，过去的城镇化是“土地的城镇化”而非人的城镇化。在过往的30多年，中国的城市户籍总数增加不多，而进城打工的农民工因受现行政策限制，在城市工作多年也不能取得城市居民身份，不能与城市居民一样，在城市中享受同等教育、医疗、廉租房等福利待遇。“新城镇化”之所以“新”，其意指国家在未来20年内，将让目前2.59亿农民工拥有城市居民身份，将这些“半城镇化”人口变成百分百的城镇人口。 其实上述的观点都没有切中国家要推行“新城镇化”的要害，他们所讨论的都不是城镇化的问题。城镇化是个自然的社会过程，它主要包含三个层面：第一，人口从农业领域就业向非农业转移；第二，城市功能要以工业、服务业、旅游业、大学城、交通枢纽等非农业功能为主；第三、原农村人口居住在城市之后的社会行为及价值观向城市居民转化。按照官方数据，内地2012年的城镇化率为52%，这包括了常住人口中的非户籍人口；如果仅以拥有城市户口的人口计算，则城镇化率为37%。从城市地理和研究城镇化角度看，城镇化就是一个国家的人口从农村地区转向城镇地区集中的过程，而这个过程的速度、强度及空间形态，会受到国家或地区的地理、历史、经济发展模式与水平、资源状况等因素的影响。城镇化是个自然而然的、持续的、宏观的社会过程，自有人类文明以来就没有中断过，也没有一个整齐划一的标准，具体的城镇化状况反映了经济与社会动力在地理空间上作用的结果。换言之，城镇化是经济与社会发展推动的结果，而不能反过来说，城镇化是未来经济发展的动力。城镇化率未必愈高愈好 目前国内有一种观点认为，中国的城镇化落后了，因为相对于一些工业发达的国家，特别是与他们同一经济发展水平的时段相比，中国城镇化率太低了。事实上，城镇化的实际问题远比媒体热议下的优点要错综复杂得多，再加上各个国家历史、资源、文化等方面的不同，所以各个国家的城镇化速度、比率都各不相同。城镇化率的高或低，是增加还是减少，关键在于其背后的动力。有时在一国之内，在不同的历史时段，城镇化的形态也会出现变化。 从世界范围看，拉美国家的城镇化率曾经在短期内有很大增长，追上北美，比欧洲和大洋洲都要高，而非洲、亚洲国家的城镇化率则比较低。非洲和亚洲的城镇化基本上在过去30年才发展起来。全世界200多个国家和地区中，巴西的城镇化率最高，达92.5%，不过其人均GDP却只有17，700美元。而世界上城镇化率最低的地区是列支敦士登，为14.4%，但其人均GDP排名世界第一，达141，100美元，经济发展水平是美国的3倍，而美国城镇化率高达82.4%。伊拉克人均GDP为3，900美元，比我国低很多，但城镇化率为66.6%。由此可见，城镇化水平高低本身并不意味着收入多少，与经济发展也没有必然的关系。 世界经验显示，不是经济发达了人口就一定会往城市集中，人口集中也不一定对经济和社会治安有好处。目前海内外各方关于内地新城镇化的讨论，还没有很好地涉及经济发展与城镇化比率的问题。数据显示，过往30多年，亚洲每年城镇化率提升1.57%，中国是3%，这已经是非常高的比率。 二次世界大战后，发达国家每年的城市人口增长愈来愈少，欠发达国家也有这个趋势。我国一些学者提出要加速城市化，这与许多国家和地区以及全球总趋势并不一致，令人深思。改革开放以来的城镇化经验与挑战 我国城镇化快速发展时期，基本上始于改革开放政策出台。城镇化的最大动力来自三资企业，以低技术、廉价劳动力、廉价土地及低税率为主要投入的出口加工业及相关的物流、商贸和金融服务等，其特点乃大量教育程度不高及没有技能的农村年青富余劳动力迁入东部沿海城市及周边地区。由于这30多年的城镇化一直有强大的出口型工业发展及其后伴随经济发展而来的服务业及内部社会的需求等作为主要动力，因此涌入城市的人口几乎都有工作，是典型的城市经济拉动的实例。但由于中国特殊的人口及城市管理体制，来自农村的“打工仔”、“打工妹”虽然在城镇居住及工作，却无法拥有城市居民的身份，不能享受与城市居民同等的福利。 改革开放以来，中国城市发展的一个特色，如同它的出口工业，基本上是粗放求快，不重规划、质量和效率。中国目前的城镇化超出了城市人口需求，主要是“土地的城镇化”，我们应该走的是集约的城镇化，而不是在地理上摊大饼。这就表明可能要考虑将目前的建设红缐基本冷却，利用城市里的一些废弃或与未来发展不配套的土地，如工业区、部分平房区和棚户区等，对其进行重建改造，提高土地使用及增值率。除了上述考虑之外，我们还要从未来30年的整体发展方向、中国和世界的关系去考虑，找到一个合理的“新城镇化”路径，而不能将“新城镇化”这一议题简化为如何解决农民进城后的户籍问题以及他们的农地承包及宅基地如何私有化及商品化的问题。 对于未来城镇化的走向，我们既要对过去30年的城镇化历程作出更深入的研究与总结，又要前瞻性地分析未来数十年国家与全球经济发展的趋势，在此基础上回答以下5个必须认真考虑的问题： 1.    未来城镇化的经济动力何在？ 2.    经济如何均衡布局？如何理解“均衡”这一概念？ 3.    农业现代化应该怎么走？高铁网络对新城镇化有什  么影响？ 4.    绿色低碳城镇化怎么做？不能只考虑怎么圈地。...

天大研究院特约研究员 高靖 2014-03-31 台海两岸政治谈判不仅必要，而且双方都已无法回避。然而两岸社会与政治发展状况不同，两岸政治谈判对话，单单依靠双方的共同目标，并不能长期坚持，还必须要满足双方内部的需求。 2014年2月11日，台湾方面大陆委员会负责人王郁琦在南京与中国大陆国台办主任张志军举行会谈，开启了两岸当局具有历史性意义的第一次正式对话，是两岸落实“九二共识”、确立一中原则的公开表态。台海两岸政治谈判不仅必要，而且双方都已无法回避。然而两岸社会与政治发展状况不同，两岸政治谈判对话，单单依靠双方的共同目标，并不能长期坚持，还必须要满足双方内部的需求。                                       台湾内部的政治需求 对北京而言，在中共中央对台工作定调后，大陆官方就可以进行对台政治谈判。对于大陆内部而言，追求主权领土完整，是再正确不过的事情，相较于台湾的政治情势，要单纯许多。 从台湾的角度来看，台湾内部有统、独、维持现状这三大派别，其中采取维持现状观点的人士只是不愿对敏感的统独议题表态，并非没有态度。台海现状其实一直是动态的。1949年国民党政府溃逃的状况，与1996年台湾总统直选的情势，完全不一样；2000年民进党执政的状态，与2008年国民党重新执政的环境，差别明显，而2014年的各方博弈格局则呈现更大的不同。 两岸进行政治谈判前，国民党智库以及党内政界人士都趋向这样的看法，即必须在台湾内部达成普遍的共识，认为两岸政治谈判于己无损，可以继续推进。而这种信心的培养，需要非常细腻的安排与规划，否则独派人士就会随意指责谈判“丧权辱国”，政治谈判还没有进行到关键议题，可能就半途而废。 面对与大陆的政治对话，“中华民国”这四个字被台湾奉为图腾，其最核心的意义，就是在要求大陆正视“中华民国”客观存在的事实以外，还在于台湾方面对大陆公开提出“中华民国”，建构双方对等谈判的机制，满足台湾内部的政治需求。                                                             “中华民国”这一概念，有内外不同的用法，就两岸政治谈判而言，台湾方面承受岛内很大的舆情和民情压力，如果不能抛出“中华民国”，两岸对话可能就被认为不能对等，会在岛内反对力量的牵制杯葛下无法继续下去。                             王郁琦在大陆南京中山陵，讲出“中华民国”存在的事实，主要是说给岛内的台湾人听，而不是要刻意与大陆当局抗争平等。王的谈话是要证明他来到大陆，没有出卖“中华民国”，仍心系“中华民国”。                  王郁琦言出必“中华民国”，其主要目在于以务实态度满足台湾岛内的政治需求、平息岛内的质疑声浪，争取两岸对等只是副产品。 就算北京与台北方面对两岸统一有共识，但是台湾与大陆的社会发展程度不一致，如果在高层共识之外，不能让台湾民众认可统一，谈判也是无以为继。统一之前的安排与铺陈，其难度并不亚于统一后对双方力量的政治安排。王张会加强两岸互信 在台湾政界，国民党阵营内马英九与王金平虽是权力斗争的死对头，但两人都乐见两岸关系改善，民进党也不敢否认两岸关系改善可以对台湾带来的益处。新党虽小，却是最坚定地支持统一，有一定指标意义；亲民党仅靠宋楚瑜一人苦撑，其在政治上的影响已经式微；台联更只是极端少数，没有政治上的显著意义，但通过以小搏大的杯葛，只要在民进党默许下，亦可能成为民进党的马前卒，牵制国民党推动的两岸对话。 两岸政治谈判，从过去辜汪会谈、焦唐会，一路走来，到现在的王张会，已经累积了许多信心与基础。外界称两岸目前已经走到关系发展的深水区，必须摸着石头过河，这是指目前的状况。在全球政治发展当中，两岸政治会谈没有任何前例可以依循，必须靠自己的智慧，探索出可行的方向。 从过去发展经验看来，两岸官方代表能够见面至关重要，其主要宗旨在于积累双方善意与互动的经验，透过频密的互动，找到下一步关系发展的基础或步骤。王张会，对于大陆来说，是台湾往前走了一步；对台湾而言，是看到大陆方面释放的弹性。两岸对话若要继续向前，则要在弹性之外，还要设法加上许多想象和创新。...

天大研究院特约研究员 王春新 2014-03-28 治港必须“道”与“术”并行，以“道”为本，以“术”配合，标本兼治，方能成功。当前关键是要在推动创新、保护居权和扶持青年三个方面下大功夫，争取彻底解决阻碍香港发展的结构性难题。 香港特区行政长官梁振英日前发表任内第二份施政报告，将其施政重点放在扶贫、房屋和教育三大范畴。扶贫安老惠及基层老弱赢得不少掌声，增加住房供应算是对症下药，强化教育也有助于培植英才，但本份施政纲领也惹来忽视中产阶层和财政恐难持续等严厉批评，说明技术性修修补补并不能真正解决香港深层次矛盾。笔者认为，治港必须“道”与“术”并行，以“道”为本，以“术”配合，标本兼治，方能成功。当前关键是要在推动创新、保护居权和扶持青年三个方面下大功夫，争取彻底解决阻碍香港发展的结构性难题。推动创新——重点发展知识型服务 推动创新是提升香港经济结构的根本之道，这也是特区政府治港的最弱之处。今年施政报告提出要善用、巩固及提升现有优势，加强与国内外全方位合作，将各个产业做多做大做强的政策主张及其十多项具体措施，其中不乏一些新的亮点。不过总体而言，发展路向偏于保守，未能抓住本质要害，政策力度也嫌不足，且多数政策仍处研究阶段，暂无定论。实际上，香港经济面对的最大问题是泡沫化、虚拟化，严重缺乏创新能力，导致竞争力不断下滑。未来只有看准世界和中国发展大势，全力推动经济创新，才能解决困扰香港多年的结构性问题。 香港推动创新的关键是要发展知识经济，尤其是知识型服务。上世纪90年代以来，突飞猛进的信息技术和创意浪潮，带动全球经济向知识经济全面转型，形成新一轮的产业革命，其特点有三，即制造业高科技化、创新产业迅速崛起及知识服务快速发展。知识作为主导要素，已成为全球经济发展的新动力。欧美等发达国家纷纷制定高科技发展战略，建立面向知识经济时代的国家创新体系，并投入大量资源用于知识创造、技术创新和人才培育，希望掌握知识经济的主导权。中国内地更把提高自主创新能力作为国家战略和结构调整重心加以推动，目标是建设创新型国家和人力资本强国。未来30年知识型经济将成为内地经济活动的核心和动力，但她要成功转变为知识型经济，需要在知识服务方面取得突破，而服务业高度发展的香港，正好可以配合这一发展大势。 我们同时也要看到，香港能否抓住这一千载难逢的发展良机，关键还要有自己的定位和策略，香港应把自己定位为中国和亚太区的知识型经济服务中心，一方面为国家的知识型经济发展提供服务，另一方面成为珠三角知识型经济的领导者。而要实现这一新的定位目标，政府的功能和角色至关重要，因为以科技和创新促进经济转型，政府往往都是最有效的推动者，因而承担着最为重要的责任。 今年施政报告再次提出要发展创意产业和创新及科技产业，无疑是一件好事。不过仅此还不够，特区政府要明确制定香港未来向知识型经济服务中心发展的总体蓝图，尽快凝聚社会共识和支持，更有效地吸引全世界最顶尖人才汇聚香港，加大对知识服务研发的投入，进一步完善金融对科技创新服务的功能，同时抓住中医中药、创意设计、健康服务、供应链管理、节能环保、标准认证、专业服务以及引进平台等重要环节加以推动落实。特区政府还应通过深入研究，与商界和学界密切合作，发掘更多具优势的知识型服务业，鼓励企业广泛引入全球科研成果，结合香港的市场机会、品牌创造、资本市场和商业服务能力，形成新的知识型产业。保护居权——以新思维解决居住问题 房屋是解决香港民生问题的核心，是维护香港社会稳定的根本之道。一方面，房价升幅长期快于家庭收入增长，早已抛离绝大多数普通市民、特别是年轻一代的购买能力，市民居住条件之恶劣为人诟病已久，在可见之将来仍是改善无期，社会怨气与日俱增；但另一方面，高楼价已成为本港内部消费、企业投资、财政收入和劳动就业的最大支撑，是逾百万家庭主要身家之所系，楼价大幅下跌可能引发严重后果。施政报告从增加房屋角度去解决问题，采取的仍是市场手段，但未必是治本良方，因为香港房屋问题是早年港英政府肆意打破市场和社会界限、片面引入自由市场规则、长期推行高地价政策和放任市场过分炒作的恶果，是政府失能和市场失灵的综合结果。现已成为利益严重分化、牵一发而动全身、单靠市场手段无法有效根治的结构性难题，单纯增加房屋供应不仅无法真正有效地平衡供求关系，未来还可能带来更大的市场波动。 从根本上讲，要解决利益早已固化的房地产滞胀模式，必须要有一整套以保护市民居住权为核心的理念、以改善居住条件为首要目标、同时又能促进经济增长和财富公平分配的长远房屋发展策略。有鉴于此，首先需要引入新思维，站稳道德高地，才能有足够底气去修正香港房地产发展路向。 新思维之一，是政府必须解决本港房屋不对称问题。这是由香港房屋市场特性决定的。香港作为亚洲国际都会，房屋供应和需求严重不对称。需求主要来自本地居民的居住需求、本地居民和企业的投资需求以及境外投资需求三个方面，其中只有本地居民的居住需求与居民收入相对应，其他两个需求往往并非来自本地收入，因而投资需求可以无限大，而且经常受到投资周期波动和热钱大量进出的影响，呈现上下剧烈波动状况。房屋供求关系的严重不对称，使本港这一最需要稳定的生活环境，经常处于极端不稳定状态，七十年代以来已经历了四个大的周期波动，从而剥夺了市民安居乐业的基本权利。可见，只有解决供求不对称问题，才能真正改善居住条件。 新思维之二，是一个负责任的政府必须平衡社会各阶层利益，特别是要解决中下阶层民众的住房需要。港英年代，虽然实行积极不干预政策，政府财政也不宽裕，但迫于社会压力，还是推出大量公共房屋，并于七十年代实施十年建屋计划。现在特区政府财政状况良好，应当真正承担起照顾大多数市民(而不仅仅是低收入家庭)、尤其是中产和年轻一代居住需要的责任，而不能把责任推给不能解决居住问题的所谓自由市场。 在确认特区政府解决中下阶层住房问题的重要角色之后，应重点检讨如何强化及活化公营房屋系统运作，从用家主导的角度去精细分析房屋需求，减少错配需求造成经济损耗。在公屋市场之上、私人市场之下，我们不难发现市场有一个需求断层，这就是香港一向行之有效的居屋市场。在2002-2006年间，居屋基本上是零供应，现在施政报告计划在未来每年推出约八千个居屋单位，这远远低于每年数万个需求。更重要的是，单纯复建居屋并非最佳办法，而是要推出“新居屋计划”，在现有居屋运作基础上，广泛拓展居屋的功能和应用范围，赋与新居屋在解决香港居住问题中的特殊使命和主导角色。其主要方向是严格划分两个市场，把全面推行公营房屋和私人房屋“双轨制”作为长远房屋策略，核心内容是以新居屋作为未来公营房屋建设的重点，以满足逾百万户中产阶级和年轻一代的住房需要；大前提是新居屋价格必须与中产阶级和年轻一代的收入相对应，以便更公平地协助他们置业。这一计划是从增量调整角度、以和风细雨和循序渐进方式去修正房地产发展路向，为根治本港房屋顽症摸索出一条可行之路，促进房地产市场长远健康发展，改善市民居住条件，平衡财富分配并为年轻一代提供出路，使香港真正成为市民安居乐业和体验公平正义的好地方。扶持青年——为新一代提供更好出路 年轻一代才是香港的希望，扶持青年是香港走向未来的根本之道。当前香港年轻一代面对巨大压力，主要表现在高学历找不到好工作，有工作却拿低薪水，有收入但买不起小屋，想结婚生子常望洋兴叹。根据政府统计数字，香港目前年龄在15-24岁的就业人员，持有大学学历的比重高达30.2%，比全部就业人口的平均教育水平高出许多，但这一年龄段的平均失业率是香港整体失业率的三倍。由于香港产业结构变化不大，缺少科技创意等新经济增长点，无法提供更多适合年轻人的工作岗位，年轻人的就业压力正在逐渐加大。可以说，香港年轻一代似乎是发达经济体中最无奈、最看不到希望的一群，对未来香港社会稳定将带来不利影响。 鉴此，特区政府有必要制定并推行扶持青年的特殊政策，为年轻一代提供出路。第一，大力发展科技创新和文化创意等产业，更好地满足本地年轻一代的发展需要。建议特区政府每年拨款一百亿元作为“三创基金”(即创新、创意、创业基金)，支持科技创新和文化创意产业加快发展，为年青人提供施展才能的广阔舞台，同时协助香港经济向高增值的知识经济转型。第二，尽快推出上述所论新居屋计划，以可承担的合理价格向年轻一代提供住所，解除年青人的后顾之忧。第三，研究推出鼓励青年婚育的政策，尤其是要考虑为婚育提供补贴和税务减免，减轻其经济负担。当然，扶持青年的政策措施还可以涉及多方面，关键是要对症下药，帮到实处，使青年一代看到曙光，为他们带来实现香港梦的希望！

天大研究院特约研究员 赵灵敏 2014-03-26 对中国的养老金改革而言，更为本质和迫切的是以下两方面的改革。首先是养老金的并轨问题，其次是如何弥补养老金缺口，实现养老金的保值增值的问题。 中国目前的养老金体系面临严重危机。2013年3月中国社会科学院发布的《社会保障绿皮书》披露，问卷调查结果表明，近40%的人认为养老金过少，甚至不能满足生活需要。其中参加新型农村社会养老保险的人认为不能满足生活需要的态度最强烈，占到78.9%；其次是城镇居民基本养老保险的参保者，认为不能满足生活需要的占到56%。而同时参加机关事业单位养老保险的人中只有3.8%认为不能满足需要，但有53.8%的人认为完全能够满足需要。从不同养老保险制度的参加者自己对养老金的感受，可以明显地看出养老金待遇在制度上的差异，以及民众对此非常不满的现实。渐进式延迟退休年龄政策 过去一年来，为应对养老金危机，中国社会就是否延迟退休的问题争论不休。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》里明确提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”，表明延迟退休的大方向已定。尽管如此，多项调查显示，民众压倒性地反对延迟退休。在人民网的调查中，这个数字是70%，中国青年报社会调查中心的数字高达94.5%。清华某位教授一句“50岁退休65岁领取养老金，中间15年，男的去养老院做园丁，女的给老人洗衣服”，更是激发了舆论的口诛笔伐。专家学者们在此问题上也是各执一词，意见分殊。 显然，很多人的看法和担忧不是没有道理的——依照工作性质、个人意愿等设定退休年龄标准，是否会让某些既得利益者堂而皇之地赖着不走呢？中国的公共服务体系不完善，婴幼儿的抚育和老年人的看护料理，大部分要靠家庭中的代际互助来完成。如果延迟退休，可能会造成年轻人不敢生孩子，老年人无人照看的情况，如何解决？ 不过即便如此，在人口加速老龄化的大背景下，延迟退休可以说是大势所趋。不仅中国如此，发达国家也是如此。目前，经合组织国家的退休年龄普遍在65岁以上。2013年12月，英国政府宣布，英国人领取退休金年龄将在2030年代中推迟至68岁。与它们相比，中国目前男60岁、女55岁的退休年龄算很早了，即便推迟几年，与上述国家相比仍有比较明显的差距。 这样看来，延迟退休的问题虽然引发了高度关注，但它的答案已经呼之欲出，要研究的只是实施时机和细节而已。养老体系应该纳入统一的框架 对中国的养老金改革而言，更为本质和迫切的是以下两方面的改革。首先是养老金的并轨问题。中国目前实行的是养老金多轨制，机关和事业单位的养老金丰厚，由国家财政统一发放；企业职工则由企业和职工本人按一定标准缴纳，农村人口参加新型农村社会养老保险，而城市既非机关和事业单位退休人员、亦非企业退休人员的人口，亦在养老保险覆盖范围内。然而后两类人群的养老金通常非常微薄，往往只有几十、几百元。 在多轨安排中，机关事业单位和企业之间的双轨制尤其惹人诟病。1993年，中国正式引入了养老保险制度，当时明确表示改革遵循“老人老办法、新人新办法、中人补齐”的原则，不区分机关、事业和企业工作人员。然而，由于改革遇到较大阻力，最终机关和事业单位养老金没能纳入社保体系，而继续由财政负担。按现行制度，机关和事业单位工作人员个人不缴养老金，退休后能拿到退休前工资最多90%的退休金，而企业退休人员由企业缴纳工资总额的20%，本人缴纳8%，退休后拿到的养老金月为在职工资的50-60%。 中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文经过研究后发现，机关、事业单位与企业间的养老金待遇差距呈拉大趋势。1999年，机关、事业单位年人均离退休费与企业之比为0.8，到2000年即迅速扩大为1.5，2004年更达到1.8。而最近几年事业单位进行绩效改革，工资上涨，导致与企业的退休金差距仍在不断增加。2013年3月社科院发布的《社会保障绿皮书》和 《中国社会保障收入再分配状况调查》都显示，在被调查者中，75.4%的企业职工养老金不高于2000元，92.3%的机关事业单位退休人员养老金却都高于 4000元。 在这样的背景下，人们普遍认为各种养老体系应该纳入统一的框架之中，实行大致相同的缴费水平和支付标准。这样一来，新的问题又产生了，即就高还是就低的问题。如果是把保障水平高的纳入较低的体制中，就面临着如何激发公务员和事业单位人员改革积极性的问题。事实上，养老金并轨试点早在2009年1月就在山西等5省(市)进行，但迄今几乎未得寸功。毕竟，养老金改革的主导权掌握在公职人员手上，当这些人成为改革对象时，其难度可想而知。理想化方案当然是企业养老金连年上调，追上公务员等群体的保障水平，实现高水平上的并轨，但问题是，钱从何来？养老金出现缺口 这就牵涉到养老金改革的另一个重要问题：如何弥补养老金缺口，实现养老金的保值增值？数据表明，中国雇主和雇员养老金的缴费负担在世界上173个国家或地区中位居第13位，不但高于美国、英国，而且高于周边的日本、韩国，还高于同为金砖国家的俄罗斯、巴西、印度和南非。近年来，关于养老金亏空的话题不绝于耳，不同机构测算的养老金缺口则从1.7万亿元到18.3万亿元不等。 养老金形成缺口的原因无非有三：一是要还旧账，现在很多领取养老金的老人，之前并未足额缴纳养老金；二是公务员和事业单位现在仍不缴一分钱养老金，使养老金盘子失去了重要的供血来源；三是养老金管理不当，收益极低，甚至出现挪用的情况。 因此，中国养老金个人账户缺口，其实是将现有职工缴纳的养老金挪去支付过去未缴养老金退休人员的养老金支出，从而造成现在职工个人账户缺口。只是现在退休的人也还没有那么多，随着老龄化的加速，等到将来退休的人越来越多，这种拆东墙补西墙的做法终有一天会难以为继。解决养老金缺口的办法 针对造成养老金亏空的三种情况，应该尽快拿出不同的解决办法。第一种情形应该由国家财政给与弥补。在早年的生产资料公有制下，劳动者的报酬是做了“必要的扣除”后的生活费，因而也无需缴纳养老金；国家则将这部分“必要的扣除”用于扩大再生产和养老支出。这种制度下，国家其实和劳动者有一个隐形契约：工人被发放很少的工资，作为交换，国家承诺把干部职工及其家属的养老送终完全包揽下来。今天，虽然养老制度已经由当年的“国家保险”变成目前的“社会保险”，但是他们当年所做的贡献不应随制度转轨而随风而逝。这些人的养老金个人账户，理应由国家予以做实。 第二种则是上述提到的养老金双轨制的问题。政府机关、事业单位工作人员不用缴纳一分钱却享受高额养老金，普通职工每月拿出收入的28%缴费，退休后的待遇却与公务员相差整整一倍。这种做法无论如何都是不合理的，解决办法是应像取缔公费医疗一样取缔机关养老金，全部参与社会统筹。 第三种情况则要复杂得多。目前的社会保险基金，除了以备不时之需的全国社保基金，大多数地方社保用于存银行、买国债，安全性当然没问题，但是，增值收益率与定期存款差不多，也是不争的事实。客观地说，依靠如此低的增值收益率，跑不赢通胀，更不可能实现政府对参保者的养老承诺。另外，上万亿养老金并不是集中在一起，而是以县市为单位分散在全国两千多个单位里，每个单位的规模很小，难以像美国那样集中起来进行投资。 面对这些问题，加大财政投入就成了解决养老金缺口的最主要出路。目前，中国社会保障支出仅占财政支出的12%，远低于发达国家30%至50%的比例。如果将财政资金30%用于社会保障资金，每年至少增加社保资金2万亿元以上，将在很大程度上缓解养老金空账的问题。全国社保基金理事会理事长戴相龙也认为，应将中央企业上交利润的20%划拨到社保基金。此外，通过发行彩票来募集养老金也是经常被提及的方法。

天大研究院特约研究员 丁元竹 2014-03-24 本届政府把政府的工作重点放到“保基本”上来，加快编织好覆盖全民的社会保障“安全网”，特别是强调“补短板”、“兜底线”的政策，不仅为新时期做好保障和改善民生工作指明了方向，而且表明了社会保障体系建设对于全面深化改革的重大意义。 我国社会建设涉及内容广泛，其中社会保障体系的建设与完善是重中之重。中共十八届三中全会对未来一段时期我国全面深化改革做了方方面面的总部署，改革议程可谓千头万绪。无论今年的改革从何处着手，为人民生活提供基本的保障，为受改革影响的人群提供心理上的安全感，是其他各项改革得以展开和推进的重要前提，是平衡好发展、改革与稳定关系的重要基础。因此，本届政府把政府的工作重点放到“保基本”上来，加快编织好覆盖全民的社会保障“安全网”，特别是强调“补短板”、“兜底线”的政策，不仅为新时期做好保障和改善民生工作指明了方向，而且表明了社会保障体系建设对于全面深化改革的重大意义。近年社会保障制度建设的推进 进入新世纪以来，政府在完善社会保障体系建设领域倾注了大量心血，取得了举世瞩目的成就，中国社会保障体系不断完善，保障水平不断提高。不过也必须清醒地看到，现行的社会保障制度依然存在诸多不足，包括城乡社会保障发展不平衡、中西部地区明显滞后等。 本届政府把“补短板”、“兜底线”，摆在工作的重要议程，陆续出台了一系列的政策措施，包括加快棚户区改造、进一步完善公共就业服务体系、开展建立统一的社会保障体系的研究、建立疾病救助指导性的意见等。可以说是工作细致，有条不紊。2013年6月２６日国务院常务会议决定，在过去５年大规模改造棚户区取得显著成效的基础上，今后五年再改造城市和国有工矿、林区、垦区的各类棚户区１０００万户，其中２０１３年改造３０４万户，逐步将非集中成片城市棚户区统一纳入改造范围。2013年7月1日起，江苏、四川和辽宁三省上调最低工资标准，今年以来，全国已经有18个省市上调了最低工资标准。今年以来人们热议的、各地正在探索的新型城镇化的首要任务是要有序推进农业转移人口的市民化，逐步解决现有２.6亿和每年新增１０００多万农民工的市民化问题。努力补好内地社会保障体系的短板 这里所谓的“短板”，主要是指社会保障制度建设进程中存在的问题和需要完善的内容。中共十八大报告要求，要统筹推进城乡社会保障体系，要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。与十八大报告的要求相比，当前社会保障体系还存在着一系列亟待解决的问题和诸多需要完善的方面。 首先，把基本社会保障的差异问题摆在重要位置，努力实现城乡、地区、部门，甚至个体之间的差异协调与统一。中国的基本社会保障采取了不同的形式和不同的体制，学者们称其为“碎片化”的体制。其实，这样的体制，不论在中国还是在其他国家都有，要在短期内把它们统一起来确实不容易。我国的重要问题一是新型农村合作医疗的筹资水平不高，农民医疗费用负担还比较重。由于实行分灶吃饭的财政体制，部分地区财政补助资金按时足额到位存在一定困难。二是基本养老保险碎片化严重，存在城镇职工、城镇居民和农村养老保险，全覆盖的体制机制虽然已初步建立起来，但待遇水平不高，差异较大。三是社会保障内部的各类保险采取的方式不一样，有积累制的，也是半积累制的，还有其它的形式，积累制与个人的收入有很大的关系，每个人的收入又不尽相同。政府需要进一步积极探索各类保险在征缴、发放等方面的统一和协调问题；要建立有效的社会保险关系转移接续制度；提高各级财政补助标准，确保职工、城镇居民基本医疗保险和新农合政策范围内住院费用支付比例均达到国家规定的目标。 第二，努力减轻养老金支出面临的压力。当前的问题主要也表现在三方面。一是老龄化压力越来越大。到2012年底，内地的老龄人口已经达到1.94亿人，估计2013年已超过2亿人。在老龄人口中，失智失能的老年人2012年已经到3600万，估计2013年达到3750万人。二是截止到2012年底，内地社会基本养老制度覆盖人口大约2.6亿人，其中有l.9亿缴费人口，7000万人为领取养老金的人，这就是说，3个人上缴工资的28%来支付1个人的养老金。养老金的支出和可持续问题比较紧张，这种态势还可能会进一步加剧。三是内地养老金存在缺口：基本养老保险收不抵支和部分统筹账户挪用个人账户资金，出现“空账”现象。针对这些问题，要加强养老金的监管，寻求多元途径，包括市场手段，实现养老保险金的规模不断扩大和保值增值。 第三，继续探索公务员和事业单位的养老保险改革，努力打破双轨制。根据《社会保险法》第十条规定，公务员和参照公务员法管理的工作人员养老金办法由国务院规定。然而实际上，这两个群体一直不尽缴费义务，而且退休后替代系数也远远高于其他群体，这既不公平，也不合理，也是社会舆论多年批评的话题。改革“养老金”双轨制实际上就是李克强总理所说的触动利益格局，“割自己的肉”。下一步，解决这个问题的基本思路是“老人老办法，新人新办法”。事业单位养老金改革一直悬而未决，各地开始试点的公务员聘任制也许会成为一个突破口。政府要尽快解决建立公务员职业年金，通过配套改革解决“养老金”双轨制问题。 第四，进一步缓解看病难看病贵问题。2009年以来，医药卫生体制改革取得了巨大成就，但依然存在一些亟待解决的问题，群众反映对新医改成效感受不明显的原因有二：一是城市大医院看病还比较难、比较贵；二是医保水平还比较低，与群众需求有差距。在总结三年多的改革经验基础上，政府需要努力解决好四个问题。一是健全全民医保体系。在继续巩固参保率的基础上，不断提高缴费水平，开发更多险种类型。二是巩固基层医改成果。完善核定基层医疗卫生机构经常性支出和购买村医服务支出等基本支出的体制和机制，鼓励和支持专业人员到基层医疗卫生机构工作。从基层和面向居民出发，加强基层的公共服务机构建设，不搞上下一般粗的管理体制机制。要提高基层政府提供公共服务的能力，必须解决地方财力不足问题。三是积极完善基本药物制度。规范采购程序，完善网上采购药品制度，通过新农合网络结算系统建立村卫生室药品数据库。明确补偿政策，加强村医管理，努力为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。四是积极推进公立医院改革，建立医院法人治理运行机制，立足于公众利益、政府意愿和医院科学发展，来开展决策，推行绩效考核，突出市属医院的公益性质。以惠民便民为目标，推动服务模式创新。努力实现医保、医疗、医药的“三医联动”。 第五，确保社会保障基金安全。截止到２０１２年底，全国社会基金资产总额已破万亿，达到１１０６０．３７亿，创近三年新高。保住救命钱，到底有多少招数？2012年６月１８日，人力资源和社会保障部公布了当年全国社会保险情况。数据显示，2012年，全国共核查五项社会保险待遇享受情况９０４１万人，查出７万人冒领社保待遇１１８０７万元，比２０１１年多出１万多人，冒领数额超过亿元，令人震惊。看管好社会保险基金，已经刻不容缓。 第六，解决个别企业和就业人员不缴纳社保基金或者变相少缴问题。由于认识水平问题和出于短期利益考虑，个别企业和就业人员不缴纳社保基金或者变相少缴，导致一系列劳动纠纷。有数据显示，70%的劳动争议案件都涉及社会保险，以单位未缴或少缴社会保险引起劳动者要求补偿损失的占全部社会保险争议的60%以上。根据社会保险法，缴纳社会保险是用人单位和劳动者个人必须承担的法律义务。努力发挥好社会保障体系的兜底作用 完善社会保障体系是一项长期而又艰巨的任务，内地的社会保障体系的制度框架基本建立起来，但是存在诸多漏洞，当前应当主要围绕人民群众最直接关心、最现实的问题实现全覆盖，充分发挥其兜底作用。这里所谓的“兜底”主要是指全覆盖、保基本，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。 首先，努力实现基本社会保障均等化。这是《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的基本要求。第一，基本社会保障均等化是指居民应当不分城乡、不分地区享有对基础教育、基本医疗保险、基本养老保险和社会救助的基本权利、并能够机会均等和结果平等。换句话说，就基本权利而言，政府应当通过法律强制符合条件的企业和个人参加医疗保险和养老保险；就机会均等而言，在企业经营困难和个人发生特殊情况下，国家通过补助或减免税等方式，确保企业和个人社会保险的连续性；就结果平等而言，国家通过社会救助和社会福利等形式确保那些缺乏社会保险的群体享受基本生活。国家必须保障所有居民享有基础教育和社会救助。根据制度设计，国家在基本教育机构建设、社会救助经办和社会保障经办方面要确保各个地区和城乡配置标准大致相当的设施、设备和人员，以实现基本社会保障制度的目标。第二，基本社会保障均等化的核心就是确保包括低收入群体在内的各类社会群体有支付社会保险的财政能力，标准是保证基本生活。就预防性社会保障，诸如养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险而言，要确保每个有能力建立自己账户的社会成员都能够建立这样的帐户，雇主、个人和国家都要尽到各自的责任。在预防性社会保障体系中，政府的责任就是要确保个人、雇主必须依法建立积累式的个人帐户，必要时，政府给予相应的财政支持。例如，最近一些年来各地进行的“公共卫生服务券” 在一定程度上体现了均等化的价值取向。第三，社会保障经办机构服务体系建设应当实现均等化，即不分城乡和地区建立标准大致相当的服务设施，配置标准大致相等的设备和人员。国家以资助或免除保险缴费等方式来确保所有社会成员参加养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险和失业保险，实现基本社会保障的人人享有。 其次，进一步完善社会救助体系。一是社会救助领域先实现城乡之间以及各地区、各部门、各群体之间的统筹，然后推进到社会保险领域，最后再扩展到社会福利领域。要积极研究解决非户籍人口享受社会救助待遇的问题。建立合理有效的制度，有条件和分步骤地将他们纳入居住地的社会救助体系。当前首先要积极研究如何将农民工等外来人口适度地有规则地纳入到城市社会救助体系当中。顺应户籍管理制度改革形势，修订《城市居民最低生活保障条例》，重新界定城乡低保对象准入条件势在必行。二是完善财政体制和筹资机制。在属地管理基础上，中央和省要进一步完善社会救助专项调剂资金制度，用于补助中西部、革命老区、少数民族地区社会救助资金的不足。加快转移支付制度与方法、手段的改革，逐步采用“因素法”为基础的转移支付办法。在转移支付的结构安排上，要根据各地区人口、经济、财力和支出标准等综合因素，科学测算社会救助“标准支出”和地区财政“标准收入”，依据客观指标，设置转移支付救助项目和指标，确定标准支出规模。三是分类施保。分类施保对象的界定，应具有很强的可操作性，依据重病、重残、多子女上学、孤老、单亲等明确可靠的特征或尺度，进行更科学细致的甄别，要适当照顾收入一般但医疗、教育支出巨大的低保家庭。四是围绕不同困难群众医疗救助的需求差异，改进和完善救助方式。力保实现救助对象和救助病种两个“全覆盖”：即开展日常医疗救助, 对老弱病残的人员给予必要的医疗保障；以及改革大病医疗救助，对需住院治疗的救助对象给予及时救助。 再次，加快建设与老龄化需要相适应的保险制度和服务体系。当前，我国老龄化加速，未来老龄人口不断增加。医学进步会把许多致命的疾病变成慢性病，病人的弥留时间会大大延长，老龄人口的医疗支出会大大增加，如何加强医疗保险基金的管理非常重要。一是关注农村人群。充分考虑城市和农村需求的差异，分别对待城市养老和农村养老。要着力解决农村80岁以上老人的补贴问题，在此基础上启动养老服务。二是关注失能人群，按照国际惯例对失能老人分等级管理。三是关注高龄人群，要特别关注80岁以上高龄人群、尤其是其中的低收入人群，以及失去亲人的老人。四是积极谋划具有中国特色的养老服务体系。五是着手规划和试点内地护理保险制度。从建立长期护理体系入手，规划和试点护理保险，必要时先动用医疗保险或养老保险。

天大研究院特约研究员 刘国深 王贞威 2014-02-28 在两岸关系主导权掌握在大陆手中的形势下，我方不必过度与民进党在“台独”问题上进行政治攻防，要以更大的包容力进一步做好民进党务实派的工作。 去年12月26日，民进党“立法院”党团总召柯建民在该党最后一场“华山会议”上提出“冻结台独党纲”的主张，一石激起千层浪，引起岛内外各方的关注。虽然有人质疑柯建铭在深陷“关说案”的情况下，抛出这一震撼弹有转移话题，为自己脱身之嫌，但理性的观察者不得不分析民进党“冻独”的可能性以及一旦“冻独”会对两岸三党（国、共、民）的互动产生什么样的反应。国台办发言人范丽青对“冻独”主张做出了积极回应，认为“民进党内一些有识之士提出冻结‘台独’党纲的主张，这是一个积极的信号。如果冻结‘台独’党纲能成为民进党的共识，将是民进党朝正确方向迈出的重要一步。” 民进党内的一些务实学者也在呼应“冻结台独党纲”甚至于废除“台独党纲”，如政治大学国发所所长童振源提出以“中华民国决议文”取代“台独党纲”等等。“冻独”主张提出的时空环境 经历2008年以及2012年两次总统大选的失败，尤其是意识到2012年选举投票前拒绝承认“九二共识”成为压垮民进党的最后一根稻草，民进党不得不思考如何跟大陆建立良好的关系，以使台湾中间选民相信其有能力处理两岸关系，进而迈过通向执政的最后一里路。民进党内各个派系跃跃欲试，积极布局，希望在两岸交流中能把握先机。谢长廷积极宣传自己的“宪法各表”主张，并多次访问大陆，与大陆相关决策和智囊机构进行交流。蔡英文也在今年一月份派出核心幕僚率团访问大陆。与此同时，2014年5月，民进党将举行党主席选举，也将面临年底“七合一选举”的考验。2016年的“总统大选”，民进党能否执政依然是很大的未知数。 当前两岸关系发展的大环境和国际格局已发生深刻变化。大陆已经成为世界第二大经济体，是世界经济发展的火车头，在全球范围内有较大的政治和经济影响力。台湾的发展离不开大陆，更难以避免大陆的影响。自2008年以来，两岸各领域交流更为紧密。台湾社会的“两岸化”趋势越来越明显，大量的陆客、陆生在台湾参访、求学、交流，大陆已成为台湾最大的外部影响因素。越来越多的两岸婚姻和更为便捷的两岸人员、物资往来为两岸关系发展提供了坚实的社会和经济基础。 在这种背景下，任何人、任何政治势力都不得不面对两岸关系的新现实，并采取积极的因应措施，与大陆建立良好的交往关系。敌对思维在两岸的市场逐渐缩小，合作双赢逐渐成为主流。所以，此时提出“冻独”主张，也是情理之中的事情。虽然命运多舛，但议题的提出还是有助于民进党逐步调整其两岸政策，有助于弱化“台独基本教义派”在陆生陆配权益、两岸人员交流等事项上的破坏性力量。“冻独”的可能性及时机点 1月份，民进党“中国事务委员会”通过“2014对中政策检讨纪要”，提出将以“积极凝聚台湾内部的共识”作为两岸对话基础。“冻结台独党纲”提议和“宪政共识”等主张，都被删除或无法获得通过。其主要原因在于，离2016年总统大选，尚有一段时间，而5月份由党员直接投票的党主席选举才是当前党内各派势力面临的首要问题。而党员作为民进党的核心支持者，其意识形态还是以“台独”为主，如果苏贞昌现在也主张“冻独”将不利于其5月份的主席连任。加之，当前国民党马英九当局执政无方，民意支持率跌至1成左右，给民进党带来自己很可能重新执政的幻象。而且，年底的“七合一选举”是地方选举，选民主要考量在于候选人的执政能力、个人形象和政策论述能力等等，两岸关系的因素很小。所以当前，对民进党来说，处理“台独党纲”并不是最为紧要的事情。 然而长期来看，民进党“冻独”存在较大的可能性。首先，“冻独”并不是放弃“台独党纲”和“台独主张”，只是暂时冻结，可以视两岸关系发展情况随时解冻，因此，对党内“基本教义派”来说有一定程度的说服和安抚作用。其次，党内各派势力均已认知到实现“法理台独”的不可能性，而台湾已经“事实独立”的想法已成为党内的主流，如苏贞昌就明确提出，台湾已经独立，没有冻结不冻结台独党纲的问题。在这个意义上，即使“冻独”，对民进党来说，也只是对已存事实的进一步承认而已。最后，从战略上看，民进党始终有很大的现实压力，必须和中共建立起正常党际交往关系，如果不对“台独”党纲做处理，民进党就无法树立起负责任政党的形象。 一旦民进党“冻独”，民共两党关系将走出正常化和党际交流的重要一步，但目前来看，时机尚不成熟。如前所述，民进党“冻独”的压力尚未达到一定程度，而且现在虽然没有党对党的正式交流，但两党之间各层次的交流已然展开，民进党执政县市也积极参与两岸民间和经贸往来。在今年年底“七合一选举”中，如果在马英九当局民意支持继续低迷的情况下，民进党仍未取得预定的目标（苏贞昌提出，六都赢三都以上，县市长过半，县市议员、乡镇长、代表、村里长席次增加的选举目标），其两岸政策将面临大幅调整的压力。在党内2016年大选候选人确定之后，候选人极有可能会提出“冻独”的选举主张，也会推动落实“冻独”，并承诺当选后将按照“中华民国宪法”确定的“宪政秩序”执政，并延续两岸已签订的相关协议。反过来，民进党如果在“七合一选举”中取得不错的成绩，就会认为其当前政策已获得选民较大程度的认可，即使其领导人公开表明按照“中华民国宪法”行事，“冻独”的议题也将会延后。 虽然基于政治利益考量，民进党很可能在不久的将来采取“冻独”或类似的政策，但要民进党彻底放弃“台独党纲”的可能性不大。放弃“台独”这一神主牌对民进党来说有极大的政治风险。首先，放弃台独主张将使得民进党在两岸政策上与国民党趋同，会丧失一部分铁杆“台独”分子的支持，但又未必能获得一些浅蓝选民的支持；其次，“台独”是民进党的立党根基，一旦放弃形同放弃核心价值，核心价值的改变将使得党的凝聚力大大降低；第三，在台湾已经可以公开主张共产主义的政治环境下，“台独”主张会被视为言论自由的体现，民进党很难背负“践踏言论自由”的骂名；最后，经过李扁二十余年的执政，“台湾主体意识”已成为台湾人的主导性意识形态，对大陆的他群认知区隔越来越明显，这也增强了民进党坚守“台独”立场的底气。大陆因应之策 很明显，大陆在两岸关系和平发展进程中，已逐渐把握主动；在国、共、民三党互动结构中，也已逐渐占据主导地位，居于三者关系的核心。大陆目前有资源、有能力，更有信心下好这盘棋。 首先，大陆应继续着力保持两岸关系和平发展的态势，维持好国共两党的友好关系，让国民党继续享有两岸关系和平发展的政治红利，相对地给民进党造成更大的自我反省压力。一旦民进党启动“冻独”政治程序，岛内国民两党的政治生态就有可能朝良性方向发展，国民党拥有的和平发展红利可能被民进党分享，国民党可能被迫更为积极地推动国共关系的进一步发展，不排除在政治对话上采取更为大胆的动作，以便保持其在两岸关系领域的优势地位。 其次，大陆应保持清醒的头脑，不必对民进党“冻独”和“弃独”寄予厚望。如前所述即使民进党某一天“冻结台独党纲”，但其彻底放弃“台独”的可能性不大。我方依然要胡萝卜和大棒两种工具辩证使用。对民进党党内积极务实派善意回应，给予鼓励，并与之正面交流。对于保守顽固分子仍然要给予其压力，使其进一步认清对抗和敌对的思维没有出路。民进党“冻独”或“不冻独”，短期内对两岸关系发展的影响有限。两岸关系的结构性问题在于，历经六十余年的分离和隔绝后，两岸政治、社会等领域的意识和认同产生较大的差异，两岸的社会发展模式有较大的不同。弥合这些差异需要两岸进一步的交流和沟通，关键并不在于民进党的“台独”主张。 再次，大陆仍要积极发展自身，深化改革，形塑较强的价值论述和社会发展能力，这是实现两岸关系发展的根本保障。民进党是否调整以及如何调整其两岸政策取决于党内各派的力量对比，取决于国共民三党的互动进程，取决于中美台三方的关系建构。在中美建构新型大国关系的背景下，对美国而言，台湾的战略地位会有下降趋势，民进党激进举动的空间将大大压缩。与此同时，由国共两党积极参与建构的两岸关系和平发展进程会带给台湾老百姓更多的福祉和实惠，国共两党友好关系的提升，反过来会加大民进党和大陆发展关系的压力，提高其自寻台阶、拥抱大陆的可能性。总之，对于在国际格局以及两岸关系发展中越来越把握主动的大陆来说，发展自身是解决问题的根本。 最后，大陆方面要以更大的包容力进一步做好民进党务实派的工作。在两岸关系主导权掌握在我方手中的形势下，我方不必过度与民进党在“台独”问题上进行政治攻防，更多地以“狗吠火车”看待民进党的“台独”党纲即可。我们要继续对民进党“台独基本教义派”保持强大的政治压力，同时也要包容民进党内的务实派人士，不和他们纠缠“台独”议题，因为他们并非真正意义上的“台独分子”。不纠缠“台独”，是为了做务实派的工作，也是为了不让“基本教义派”借力使力，最终让他们的危害极小化。

天大研究院特约研究员 吴木銮 2014-02-26 深改小组需要研究和发展适合于中国现状、有助于实现中央和地方双赢的制度化机制。这不仅会解决中国的诸多公共治理问题，也会给全世界的央地政府间关系贡献实践知识。 1月22日，中共中央总书记、中央全面深化改革领导小组组长习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第一次会议，李克强、刘云山、张高丽首次以副组长身份公开亮相。之前，海外媒体和智库的研究焦点集中在“中央国家安全委员会”，许多人忽略了对深改小组的透彻分析。从当前深改小组的人事架构来看，规格不凡，3位中央政治局常委出任副组长。如此高规格的机构有望在今后数年对中国全面深化改革发挥重要的统领作用。深改小组工作重点 从深改小组第一次会议决定设立的6个专项小组来看，今后其工作重点将集中于经济体制和生态文明体制、民主法制、文化体制、社会体制、党的建设、纪律检查体制。许多分析人士认为，深改小组是国家体改委的翻版，可能会弱化国家发改委的职能。事实上，体改委仅为国务院的组成部门，而当前的深改小组直属于中共中央，因此规格不可相提并论。深改小组的架构和人士安排表明，中央决心全力推进改革，确保改革成功。 从改革的内容来看，经济体制和生态文明是重要议题。自改革开放之后，政府一直奉行先发展经济、后治理污染的策略，虽然不断有专家提出警告，直到中共十八届三中全会，中央政府才明确要求地方政府放弃将经济增长作为第一施政目标的政策。不过，调整这些政策的难度大得超乎想象。经济增长和GDP的累积与许多施政目标相关，如果政府要改善公共服务，公共财力的增强是基础，因此经济发展仍然至关重要。近年来，维护稳定成为地方施政的重中之重，而维护稳定的经费又不完全由中央政府提供，因此地方政府仍然需要通过快速发展经济来确保地方财力充足。2013年的雾霾问题为各级政府的施政策略敲响警钟，如何理顺发展经济与保护环境的关系，这将是深改小组需要迫切研究落实的问题。 民主法制建设也同样重要。虽然中国正在努力建设法治国家，但不少地方政府对民主法制的认识还存在一些误区。迄今为止，许多人仍然认为法治就是法律越多越好，只要有法可依就靠近法治一步。事实上，民主法制建设与其他改革是互为关联的。比如经济体制改革，如果没有完备的市场经济，法制常常成为政府压制市场的手段；政府施政吸收民意不足的话，法制就会成为治民的手段。赋权予民、对政府官员和统治精英的限权是法治的核心，在地方政府层面，这些课题至今突破甚少。 文化体制、社会体制、党的建设制度和纪律检查体制也与中央和地方关系问题紧密挂钩，一环套一环。令人忧虑的是，这一事实并没有得到各方足够的重视。中央和地方关系问题与出路 美国知名的中国问题专家李侃如（Kenneth Lieberthal）在接受《福布斯》（Forbes）杂志采访时，对中共十八届三中全会公报作出如下评论: 报告对中国的中央和地方关系有重要的意义，许多地方领导人利用中央政府的政策来增进地方利益，而中央政府正在透过各项改革来达致央地关系的平衡。 就经济体制、生态文明与央地关系而言，中央政府的权威需要加强。到上世纪90年代末期，中央政府一直强调经济增长的重要性，生态文明虽然也列入政策议程，不过，两者相比较而言，经济发展还是摆在首位。笔者曾经留意中央考核任命一些省长时中央组织部门的评语，往往是某某同志经济工作扎实有效，因此担任省长比较合适等等，组织部门极少推介某干部在推进生态文明建设方面的政绩。在此时期，中央和地方利益仍然比较一致。自21世纪初，生态问题越发凸显，成为社会关注的焦点之一。中央政府开始强调经济发展不能牺牲环境，而此时的央地关系开始变得更为复杂。可以说，尽管中央政府多次强调环境的重要性，21世纪的头十年，是地方政府牺牲环境来大力发展经济的十年。地方政府普遍全力推动招商引资，污染企业只要能创造产值，地方领导也照单接收。厦门因为民众反对PX项目而发生游行时，人们才知道号称全国最美丽城市的厦门也要引入高污染企业。改革开放的前沿阵地广东省提出的“腾笼换鸟”虽有新意，但最终的目标仍是把劳动密集型低端制造业转移出去，把技术和资本密集型产业吸引进来，实现高附加值增长，而不是拥有一片蓝天。 央地关系与民主法制中的关联也不言而喻。在社会主义法律体系中，党的政策常常优先于法律。在浩繁如海的政策、文件中，地方政府驾轻就熟地利用有利于其施政的政策来干预地方司法的运作。中央政府越来越多的政策往往给地方政府提供很多抓权手段，地方法院法官的专业化在过去十年内不进反退，司法更加难以发挥应有的作用。私有产权的保护、市场体制的维护，凡此种种，在地方司法环境中举步维艰。民间流行“中央是恩人，省里是亲人，市里是好人，县里是坏人，乡里是恶人”的说法，在一定程度上反映了地方施政的问题。香港中文大学李连江教授称此现象为“差序政府信任”。在许多发达国家中，民众对地方政府的信任远高于中央（或联邦）政府，而中国正好是颠倒过来。由于央地关系没有法制化，政令不出中南海仍是当前中国政府施政的一大障碍。 中央和地方财政关系扭曲是深改小组面临的又一难题。1994年分税制改革后，中央分得的收入大幅增长，中央分成所占比例由1993年的22%跃升至1994年的55.7%，在以后若干年中一直稳居于50%以上。与此同时，中央政府的支出比例稳步下降，而地方政府的支出需求上升较多。有学者进一步指出，市场化将提升公众对公共产品的需求，因此地方政府的支出压力将会更大。事权和支出责任不对称的问题加深地方政府对中央财政的依赖，也恶化了地方政府软预算的问题。许多地方官员的施政要点有二：一是招商引资，二是向中央争取资金。因此不难理解，尽管中央政府三令五申，“跑部钱进”现象越来越严重，发生在北京的资源争斗战愈演愈烈。同时，中央政府对地方事权的控制逐步变弱。 事权和支出责任不对称产生了严重的土地财政和房地产市场调控难问题。地方政府高度依赖卖地的收入，这是近年房地产高热不退的主要原因。房地产市场泡沫的负面影响到底有多大，现在实难估计，不过，近年浙江省温州市等地的经验表明，房地产市场过热会抑制实体经济，导致稀缺资源的错配。作为一个发展中国家，这些都是危害可持续发展的潜在隐患。 笔者认为，解决中央和地方关系问题，根本在于理顺委托代理关系。深改小组可以考虑增加一个专责小组来单独处理央地关系。该小组可以由财政部和发改委的官员参与，也可适当引进外围的相关专家和公民社会代表。在许多发达国家，有专门的委员会处理央地政府间关系，比如加拿大的第一部长会议（the First Ministers Conferences）就有此功能。加拿大总理和各省、地区首长定期开会讨论联邦与地方的财政关系问题。德国的经验与启示 考虑到东西德差距与中国地区差异的相似性，德国的经验尤其值得中国学习。与中国一样，德国联邦政府的角色更多的是政策制定，而地方政府的角色主要在于政策的执行。德国东西德各地居民也要求公共服务均等化，因此，联邦政府需要给地方政府一定的资助以促进地方政府的施政。更令人瞩目的是，原西德地区的民众还需要交纳团结税，此项税收自上世纪90年代初期就开始征收，主要用于原东德地区的公共和基础设施建设以及其他社会综合援助等。因此，在柏林，人们会发现原东德地区的基础设施更加完善，原因就在于东德地区获得此项资助。迄今为止，团结税仍然发挥作用，也成为德国央地政府间关系的一大特色。 德国央地政府间关系比较复杂，内部的利益冲突也较大。维系德国央地政府间关系的纽带除了宪法外，还有类似于加拿大第一部长会议那样的机构。德国甚至有分领域的会议（类似于中国的改革小组）来解决专项问题，比如基础教育的服务均等化和财力支持等。 与德国相似的是，中国的地方政府之间也在试图利用协议的关系来维系一些相互之间的合作，比如长三角的整合就是一例。长三角以上海为龙头，周边多个省份参与，提供一个均等的平台促进人流、物流、资金流的互通。不过，制度化的央地政府间关系尚付阙如。十八届三中全会公报提出，要“发挥中央和地方两个积极性”。这缘于毛泽东的说法，“有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”这也就是所谓的既讲“北京话”，又讲“地方话”。不过，要实现这种双赢模式，制度化的央地对话平台至关重要。 笔者认为，深改小组可设专项小组来处理政府间垂直和水平的关系。除了中央部委的官员参与外，地方官员也应该加入，特别是那些没有在中央任职的地方省级领导更应该被吸纳进来，阐述和捍卫地方利益。在公开的讨论中，中央和地方两个积极性才可能被调动起来。非官方人员和学者也应该被邀请参与讨论。一些新兴国家在设计政府间关系时，甚至邀请发达经济体的专家作为顾问。中国也不妨邀请海外一些企业家和学者参加政府间关系的研究和规划。...