天大研究院特约研究员 蒯辙元 马建波 2012-01-05 香港政治环境日趋复杂，已严重影响港府的施政管理，阻碍了香港的经济转型。港府管治弱势现象必须引起有关各方高度重视，应尽快加强从观念到机制的全方位应对改革。 香港自1997年7月1日顺利回归以来，实行“一国两制”、“港人治港”和“高度自治”的政治方针政策，香港成为中国重要的行政特区。即：在中国的领土主权和经济主权范围内，实行两种社会和经济制度，中国大陆实行“有中国特色的社会主义市场经济制度”，而香港作为中国的行政特区则实行“资本主义市场经济制度”。在这一制度安排的设计框架内，主权与治权应是高度和有机统一的整体，治权从属于主权。这从香港领土主权回归后的国家驻军安排就可理解。因此，对香港特区而言，“一国”是实行“两制”和“港人治港”的重要前提，只有尊重和维护一个中国的主权意识和中心地位，才能更好地实施“两制”和“港人治港”，促进经济、社会的持续、健康发展。“一国两制、港人治港”即是体现中国行政特区的特殊行政制度安排，标志着国家赋予回归后的港人真正当家做主的权利，港人将以自己的智慧和谋略真正实现对香港特区的行政管理，实施以“行政主导”为原则的社会、经济与民生的管理。 港府管治弱势之因 然而遗憾的是，香港回归近15年来，虽然在中央政府的鼎力支持下，顺利完成政权的平稳过渡和保障了社会经济的持续繁荣，真正实现了领土主权与治权的回归。但国家意识和国民意识的真正回归还有漫长的路程要走，有学者表示可能需要整整一代人的努力（约需25年的时间）。 今天的香港确实存在一些深层次的社会问题，主要表现在：殖民意识毒化深远，西方反华敌对势力活动猖狂，香港社会反对势力快速发展，民众意识分化严重，国家意识和国民身份认同度有待进一步提高。同时，立法会成员龙蛇混杂，议会政治凌驾于政府施政之上，违背“行政主导”的施政管理原则，有一股巨大的“反社会、反经济”的阻滞能量严重阻碍特区政府的施政管理，并束缚政府高官或政务官的手脚，畏首畏尾，缺乏突破创新意识和长远打算，普遍持有“打好这份工”的消极心态，对香港政制、经济、社会、民生的持续、健康繁荣发展极为不利。 分析原因主要有以下五个方面： 一是，西方反华势力布局深远。回归前港英当局对香港行政架构设置“软肋”，迅速发展强化“立会”对政府的施政决策影响，鼓动发展西方式的自由民主和街头暴力民主。制度安排也预设许多伏笔和掣肘，如：在基本法谈判中利用主权大局掩盖关键的政制管理细节，“公务员薪酬机制、居港权问题、联汇制度、最低工资制、终审法院安排”等等都留下制度缺口，形成对政府施政和相关立法的制约。同时，在政府行政、公务员架构和社会各层级广布间谍眼线，极力培植代言反对势力，并持续施加政治和社会影响。例如早前“维基解密”披露有香港政客、议员秘密接触美国领馆官员，出卖内部情报，并获美国领馆点名“重点保护”。无独有偶，香港壹传媒集团主席黎智英巨额政治献金文件经Foxy软件外泄，掀起“黑金风云”。根据泄密资料显示：黎智英在过去6年中，一直与香港反对派过往甚密，并向民主党、公民党等组织和个人捐出政治献金高达6000万港元。更令人关注的是，各社团组织获得政治献金均高达数百万之巨，其中民主党受款达1369万港币；香港天主教区前主教陈日君受款更高达2000万港币，并大量资助予内地的地下教会，其反中乱港政治图谋欲盖弥彰；而前政务司长陈方安生亦获得130万港币的政治捐款，助其竞选立法会议员。黎的身后也有西方活跃的影子，他也许只扮演了一个马前卒的角色。在是次“黑金风云”中扮演“中间人”角色的壹传媒动画有限公司商务总监Mark Simon，被揭露是美国政界在香港的“代理人”之一。其身为共和党香港支部主席，多年来代表黎智英向香港的反对派，以至美国政治组织持续捐出“政治献金”，反映黎智英与美国政界过从甚密，加上早前维基解密披露的美国驻港领事馆的外交机密电文中，力证包括黎智英在内的“港版四人帮”，挟洋势力在香港掀风搞雨，显示是次“黑金风云”绝非“空穴来风”。可见，回归后民主党、社民联、公民党、人民力量等香港反对派迅速滋生发展，与美国等西方反华势力的黑金支援、操纵和影响有关。他们广纳专业人士和“80后”、“90后”精英，形成一股不可小视的力量。 二是，受“港人治港、高度自治”的思维局限束缚，内地政府秉持坚决不干预态度，忽视“爱国爱港、亲中挺港”力量的继续培育和发展。回归后，一些重要的“爱国爱港社团组织”（如香港特区筹委会、港事顾问、区事顾问委员会等组织，约1000多社会各界精英）完成历史使命，被迫解散。且中央部委和各地方政府均不得干预介入香港事务，也不宜公开谈论香港管治问题。爱国爱港力量的日渐削弱与反对势力的逐渐做大形成鲜明对比，建制派“民建联”虽发展为最大社团组织，但失去社会和民间“爱国爱港”协同支持力量的依靠，已成孤军之旅，还留下“保皇派”的骂名，难以对港府施政形成强有力的支撑。 三是，英国政府对港英当局公务员管治团队和行政架构的设计，绸缪颇深，层级严谨，全面控制要职及核心部门。香港回归前，香港主要行政管治力量公务员团队由英政府委派港督统领，行政架构等级森严，且有严谨高效的特征。当时行政架构内各层级主要负责官员和要害职能部门长官或政务官，均由英政府在英国本土或海外训练委派。而香港本土公务员均被屏蔽于核心管理职权或职能之外，尽管香港也有训练竞升的机制和阶梯，但港人公务员也很难触及重要职位。例如：回归过渡期公务员高官陈方安生、曾荫权等都不能涉足要害职能部门和机密档案。他们与其说是“政务官”，不如说是英国人培养的“事务官”和“执行者”，真正下命令的还是英国人。因此，香港事务官们难以进行真正、系统的施政管治历练，打工者的心态根深蒂固。 四是，回归前英国政府对香港的管治极为重视，因为这关乎英国的政治与经济利益，凡派到香港任职的公务员高官或政务官都经过海外长期系统的培训历练。根据有关资料显示，仅上世纪70年代以前，英国培养的全球政务官精英达3000多人，派往香港任职的有50多人。且这些到港履新的政务官在到任之前不仅在英国经受了全面系统的专业训练，而且还被外放到英国在非洲等地的海外殖民政府履职历练长达10至15年之久，所以具有较强的专业管治能力和丰富的管治经验。他们在极力维护大英帝国利益的同时，也能很好地平衡服务殖民地的利益，逐渐渗透殖民文化的影响。这就不难理解，香港回归后出现特首和政务官很难真正进入角色，习惯于执行命令，缺乏长远规划、大胆创新和强势施政的主导意识，出现管治能力薄弱等现象。 五是，受僵化思维局限，香港回归以来，内地到港发展的经济管理人才或参政议政人才难以落地生根，真正融入香港社区、社会发挥积极影响，“爱国爱港、亲中挺港”力量难以迅速发展壮大。根据香港《基本法》规定，原在港居住或外派超过7年的中资企业干部或工作人员，可以申请香港永久居民身份。但在香港回归后，内地有关管理机构调整了管理政策，外派香港中资企业（机构）连续超过7年的公务人员，不得在港申请永久居民身份。而这些人中很多在港多年已成为各界精英和有一定社会影响，这一政策的调整，不仅影响了内地管理人才在香港的进一步融合发展，巩固爱国建港、治港力量，也影响了企业业务发展的连续与稳定，还限制了区议会选举、立法会选举、行政长官选举及推动香港政制循序健康发展等正面支持力量的发展壮大。 全方位壮大建港力量 由于上述诸多原因的影响，港府管治弱势现象难以根本改观。随着香港反对力量的迅速发展和西方敌对势力的破坏影响，香港政治环境日趋复杂，已严重影响港府的施政管理，阻碍了香港的经济转型。“反高铁”，“立会补选”，“反预算案”，“港珠澳大桥环评”，冲撞特首、警员和中联办保安，及近期的“外佣居港权复核案”等等事件，都显示有西方势力和反对派刻意煽动破坏，带来许多香港社会深层次的矛盾问题，已给香港的管治力量敲响了警钟。因此，必须引起有关各方高度重视，应尽快加强从观念到机制的全方位应对改革。 首先，要积极部署发展、壮大香港社会的“爱国爱港和亲中建港”力量。要恢复和发展“港事顾问、区事顾问、政经顾问”等民间社团组织，广泛吸纳各界精英和基层力量。 第二，中央政府要重视加强对香港政府管治力量的培养，应拓展思维，将“港人治港”逐渐深化为“国人治港”。“一国两制、港人治港”，不能违背一个中国的核心利益，她既是特殊社会制度的安排，更是要促进两地经济的全面融合。建议中央政府在内地建立香港政务官和公务员训练机制，加强对香港管治团队和高官的全面系统训练。 第三，要全面推进香港教育体制改革，深化国民教育、国情教育。香港国民教育不仅应在学校全面推广，更应从公务员开始，通过开展国民教育、国情教育，加深对祖国历史、文化、国情、发展和国际形势的认识，培养全方位、多元化的国际视角，凝聚爱国爱港热情，发展壮大爱国爱港力量。 第四，建议中央政府要因应形势的发展变化，调整有关外派人员管理政策，培养香港社会中资精英，壮大我方选举力量。随着2017年行政长官普选的临近，港府正面支持力量的选票瓶颈问题更为突出。因此，建议有关方面改进外派管理政策，不要搞一刀切。对于在港连续外派工作超过7年的专业精英，应通过一定的组织程序和审批机制，让他们可申请办理永久居港权，以巩固发展爱国爱港和亲中建港力量。 《港澳观察》2011年11月期