天大研究院研究员 伍俊飞 2020-11-16 深层国家（deep state）指的是西方文化环境下部分政府部门、工商界和社会团体组成的联合体，包括武装部队、情报机构、司法机构、金融和工商业、新闻媒体、游说机构、民间团体等。西方深层国家的运作总体上基于理性的利益谋划和价值判断，不受正式政治程序约束，也无须经过选民同意，甚至刻意规避法律法规，但是能够影响民选政府的政策制定过程，能够把体现自己利益的想法融入国家的大政方针。 深层国家深层国家指的是西方文化环境下部分政府部门、工商界和社会团体组成的联合体，包括武装部队、情报机构、司法机构、金融和工商业、新闻媒体、游说机构、民间团体等。西方深层国家的运作总体上基于理性的利益谋划和价值判断，不受正式政治程序约束，也无需经过选民同意，甚至刻意规避法律法规，但是能够影响民选政府的政策制定过程，能够把体现自己利益的想法融入国家的大政方针。第三世界的深层国家主要由武装力量控制，在历史上曾经常推翻民选政府；而西方的深层国家是真正意义上的多元利益联合体，主要通过影响民选政府的政治、经济、社会和外交政策来实现自己的目标，影响的深度和广度则因国而异。作为一个理性自利的非正式社会建制机构，西方深层国家仍然是一般意义上的特殊利益集团，主观上追求自身利益最大化，具有特定的价值偏好，尊重和保护自己的隐私，但并非妄图统治全世界、奴役人类的妖魔鬼怪。即使是保密等级最高的情报机构，它也存在于尊重传统的理性的建制体制当中，服从公众利益和国家利益，根据法律规定对民选政客负责，并没有无视民选政客而独立存在的全球性议程。深层国家的各个组织单元当然拥有因分权制度设计而产生的部门利益，但这既是多元民主允许的存在，也是对民主的保障和宪制的维护，有利于促进社会公共利益。制约民粹势力在本质上，西方深层国家是一种典型的非正式理性建制力量，与民粹主义势力存在明显利益和价值冲突。在民粹主义者的眼里，深层国家是人民、国家和政府的公敌。希特勒为了获得权力，一直把掌握金融机构的深层机构视为德国的控制者，指责他们是德国苦难的始作俑者，把德国的灾难归咎于犹太人。犹太人被妖魔化为万能的替罪羊，从而把民众的注意力从政府的错误和无能上转移。民粹的特朗普政府否认中情局和联邦调查局关于俄罗斯干预美国大选的结论，指责情报机构通过泄密或其它手段来阻挠特朗普施政，声称情报官员伙同留任的奥巴马政府官员处心积虑地打击特朗普政府。深层国家与选举产生的政客无疑存在矛盾，但这有利于实现对民选政府特别是政府民粹力量的制衡。现代性的一个重要特征就是技术分工，让专业的人做专业的事。现代社会的运转依赖有着专业技能的企业家、公务员、职业军人、经理人、专业人士等等，而他们正是构成西方深层国家的核心力量。政府雇员的职能在此方面比较有代表性。政府雇员无论如何不会违背、反抗政客的指令，但可以在执行命令时加入自己的利益、价值观和情感。如果政客胡乱或者错误地发号施令，那么政府雇员可以在职权范围内做出力所能及的修正。如果政客明显越界，决策缺乏科学、法律甚至常识基础，政府雇员会考虑挑战甚至抵制政客的决定。这实际上是一种对公权力构成约束的良性平衡机制。在2020美国种族骚乱中，总统特朗普要求美军进行镇压，但不仅高级将领集体反对，甚至美国前国防部长马蒂斯和现任国防部长埃斯珀都公开表示不支持特朗普的决定。深层国家敢于向政客讲出真话，要求其根据法律规范和理性精神履行自己的职责。政府顾问大多是学者或专业人士，无论是科学家、经济学家、政治学家，还是律师、会计师、工程师等，都会从学理、专业的角度为政府服务，但大多并不会持特定的政治立场，基本属于中立的力量。他们基于专业精神为政府提供的建议或批评，有利于政府的政策保持理性。自从罗斯福新政以来，美国行政权通过行政立法迅速扩权，立法权逐渐弱化，而行政权的民粹化在特朗普时代已经成为现实。这种情况下，深层国家代表的理性力量对美国总统的权力进行限制就变得尤为重要。充满臆想的阴谋论通俗作家经常把深层国家想象成反民主、反公意的见不得阳光的小集团。他们把深层政府理解为精英政府、财阀政府、军阀政府，认为在民选政府背后存在一些“造王者”，把持朝政，为非作歹。阴谋论者更进一步，声称深层国家实质上统治民主国家，践踏民主，破坏政治程序，摧毁法治基础。他们声称民主国家普遍存在一个影子政府，近乎封建特权，渗透到社会、经济和政府组织，秘密操纵国家的内政与外交，议会、总统或者总理以及法官都受其摆布，不敢损害其利益。最重要的是，他们声称深层国家存在自己的政治和经济议程，能够通过自己伸向社会各界的触角，动员强大的资源来达成自己的国内和境外目标。事实上，构成深层国家的机构和人员只是维护自身利益，并非为了故意损害公共利益或国家利益而采取行动。无论公务员还是军人，都是为政府打工的雇员，需要养家糊口，有着七情六欲，有自己的专业信誉、判断和知识，也存在能力和视野的不足。那些被称为造王者的政府供应商、法定机构、民间社团、智库等等，在宪法的允许下，可以合法地与选举产生的政客合作或者保持距离，社会找不到合法理由要求他们为了公共利益而做出牺牲。由于深层国家各组织的价值观取向不一致，利益存在冲突，其存在是多元化、碎片化的，所以很难说民主国家存在一个强大的单一深层政府。内部各组织的分散状态使深层国家无法进行统一协调的行动来达成系统性政治目标。他们各自为政，大多关注与自身相关的单一议题，比如劳工组织关注劳工福利和权益，气候变化组织关注极端气候，卫生组织关注流行病的蔓延等等。由于利益分散，深层国家很难出现一个强有力的领导人，这本身就弱化了其影响能力。 美国的深层国家美国的深层国家包括美国国务院、国防部、国家安全局、中央情报局、联邦调查局、司法部、财政部、华尔街、军工集团、新闻媒体、硅谷高科技企业等。它们与民选政府相互支持，分享利益，比如美国财政部需要华尔街的配合才能监控国际资金的流动和执行国际制裁，国家安全局和中央情报局需要硅谷的配合才能监控本国国民和外国要人的通讯往来。然而，美国各界对深层国家一直持怀疑态度，而相关信息的保密更是引发诸多疑惑。1961年，美国艾森豪威尔总统在卸任告别演说中，公开表达对军工复合体左右美国政策的担忧。美国的武装部队和情报机构人员来源广泛，大多数来自美国的普通家庭，并没有职业行为之外的特权。他们受过良好的教育和专业训练，遵循理性的专业逻辑，薪金中等，收入透明，没有机会积累财富。与国会议员和政客们相比，武装部队和情报机构的人员更代表平民而非权贵的利益。情报机构内部设置多样化，力量分散，各机构之间存在竞争与制衡关系。情报机构的负责人由选举产生的政客任命，因此系统本身很难形成享受公信力和威望的领袖，无法挑战政府的权力。军人和情报人员至多能稀释政客的命令，但是无法拒绝服从命令。华尔街的金融高管和华盛顿的官僚之间存在着旋转门，华尔街不断向政府提供资金和人员。美国许多财经高官出身华尔街，包括罗伯特·鲁宾、劳伦斯·萨默斯、亨利·保尔森等等。华尔街对华政策倾向具有两面性。一方面，他们支持美国政府对华采取强硬政策，企图以此迫使中国推行符合其利益的改革；另一方面，华尔街不想放弃中国市场和投资机会。咨询公司奥纬咨询预计，中国散户的可投资财富将从2018年的约24万亿美元增长到2023年的41万亿美元，华尔街金融巨头们自然不想错过这一诱人的市场盛宴。尽管中美关系迅速恶化，但华尔街不完全支持特朗普推动的与中国“脱钩”政策，美国金融界人士拒绝配合其对华政策，反而继续加大对华投资力度，看好中国资本市场的前景。中国抗疫成功，经济逐步恢复，加上目前超过西方主要国家的利率水平，这些事实成为华尔街资本不断涌入中国的强劲动力。许多硅谷公司与美国政府有密切的联系，为政府部门提供企业主动收集的用户信息。谷歌、苹果和Facebook等著名硅谷公司都曾加入NSA的棱镜项目。大多数硅谷企业从中美经贸关系中赚取高额利润，但近年来它们对中国的自主研发、国产替代政策不满，希望借助美国政府改变中国的科技追赶政策。在华为、中兴、抖音事件中，硅谷的企业都配合甚至积极支持了特朗普政府对中国企业的打压，但这并不意味着硅谷企业的商业利益与美国政府完全一致。日前AMD和英特尔公司获得美国政府的许可证，继续向华为正常供应芯片，这是对此最新的注脚。美国政府理解硅谷企业是美国国家利益的核心资产，因此不可能不顾及硅谷企业的商业利益。作为全球第二大市场，硅谷企业可以暂时停止与中国的贸易投资往来，但并不希望永远和彻底放弃中国市场。无论共和党还是民主党主宰白宫，美国政府都积极外包关键的政府服务，目的在于获得物资和装备、提高效率、降低成本。在美国外交政策的制定上，作为承包商的军工集团一直试图在海外寻找敌人，长期破坏国际和平局势，挑起国际纷争，近年来它们为寻求扩大国防开支极力鼓吹中国威胁论。然而，它们在过去半个世纪与中国制造业形成了一定程度的依赖关系。在激光、雷达、声纳、夜视仪、导弹制导和航空发动机所需的稀土材料方面，中国是其唯一供应国。在军用太阳能电视、燃料电池和飞机液晶显示屏等领域，美国大量使用来自中国的产品和原材料。承包商的目的在于获取经济上的利益，有时不择手段地谋取暴利。为了降低成本从而谋取高额利润，他们经常从中国采购大量产品和物资。承包商可以通过与政客私密的关系，通过游说来恶化中美关系，也可以此维护和扩大自己的利益。在美国的社会团体中，共济会属于兄弟会中的精英团体。共济会总体上是一个理性的科学知识守护和创新群体，相信造物主是宇宙的创作者，是一位理性的有着丰富科学知识的存在，赋予宇宙以井然的秩序；相信人能够以理性为途径，不断凭借自己的努力完善自我，实现自我超越，完成人生的价值与使命。共济会重视会员的兄弟情义，有时候出现徇私枉法的案例，这是被社会诟病的重要原因之一。共济会的科学和理性精神吸引了西方大量知名科学家、学者、王室成员、企业家、银行家、政客、专业人士参加，共济会由此可以对财富和权力发挥巨大影响力，这令其成为民粹攻击的目标，但实际上共济会的大多数成员都是普通人，共济会的会所也遍布英美普通社区，其私密程度还不如中国企业家组团创办的私人会所。不幸的是，共济会在中国被严重妖魔化，连许多著名舆论领袖也不遗余力地传播共济会阴谋统治全世界这种说法，相信共济会有一个宏大的计划，建立一个由其控制的世界政府和由其制定游戏规则的新世界秩序，而中国是共济会重点针对的目标。作为一个信奉科学与理性的国际组织，共济会实质上是一个松散的有着特殊价值观的利益集团。共济会对全球文化、政治、经济、军事、外交等发挥重要的影响，但它只是参与全球博弈的众多力量之一，而且是以特朗普为代表的民粹势力的对立面。政策建议当前各界一致认为围堵中国是美国共和党和民主党的政策共识，这一判断是符合实际的，但它并不意味着美国对华政策是铁板一块，也不意味着我们在美国完全没有可以合作的力量。无论民主党还是共和党入主白宫，美国的深层国家都在无声地运行，而其理性和专业的精神、与美国政府的不同利益都是可资联合的力量。在崛起的最后一程，中国宁愿面对一个理性的竞争对手，而不是一个歇斯底里的民粹力量，或者一个标榜政治正确的好莱坞表演团。对于美国军队和情报部门，中国宜视其为理性博弈的对手。美国军情部门是高度专业化的理性行为体，行为选择基于清楚计算可能的收获与代价以及对手的反应，从而确保美国国家利益最大化。美国军情机构拥有长期的战略和战术实践，形成完备的战略和战术管理体系，不仅将自身的评估、规划、执行与控制等理性环节与国家安全管理流程有效对接，还促进了国家安全力量建设从战略、理论到能力的有序转化。军情机构理解核武威慑、战略平衡、博弈论、灵活反应等现代安全概念，是中方可以对话和谈判的对手。对于硅谷和华尔街，中国宜继续巩固和促进互利共赢。对于硅谷而言，中国是除美国本土之外最重要的伙伴与市场。中国在电子、半导体、机械和设备领域已全面融入全球技术价值链，中国既是供应方，也是最大的市场。在这些领域，中国占全球出口总额的17-28%，占全球进口总额的9-16%，占全球产出的38-42%。中国为全球生产90%的个人电脑、90%的手机和70%的电视机。2017年，中国市场消化了全球手机销量的40%、全球个人电脑销量的19%。中国已成为计算机和电子产品行业价值链上不可或缺的一环。中国既是稀土等原材料的供应者，也是电子元器件的组装者，还是这些产品的最终消费者。对于华尔街而言，希望中国开放金融市场的要求逐步得到满足。中美发生技术和贸易战以来，中国陆续发布了金融领域进一步放开外资准入的政策和措施，让包括美资在内的外资金融机构可以在华持有合资公司的多数股权，甚至开办独资公司。中国金融服务市场的总规模高达47万亿美元，华尔街公司一心致力于提升其在华市场份额，进入中国市场的美资金融机构数量显著上升。随着中国上市公司在明晟公司（MSCI）和其它全球指数中的权重逐步提高，进入中国市场的华尔街资本将会持续上升。对于军工承包商，中国宜维持有限利益交叉。冷战结束后，美国调整了国家安全策略，在提高经济水平的同时，不断强化国防能力，军民融合战略应运而生。美国军工集团由此致力于发展军民两用技术，开启军民用技术互相转化道路，夯实军民一体化科技与工业基础。这种政策导致美国军工企业的民用部门从中国进口大量零部件甚至在华直接投资生产，而军工生产所需部分中间产品和原材料也来自中国。中国尽管制裁了一些美国军工企业，但没有必要将打击范围进一步扩大化。对于共济会，中国宜主动接触，重点引导，为我所用。作为一个信奉西方启蒙运动价值观的非政府国际兄弟会，当代共济会在意识形态上主张新自由主义，特别强调全球金融自由化，并追求特定利益集团的利益最大化。资本的全球自由流动，既是共济会的利益所在，也有利于中国混合经济体制发展，更部分契合人类命运共同体的主张。通过接触共济会，建立固定的沟通机制，中国可以更深入地了解和熟悉国际金融资本运作，扩大中国对国际金融市场以及相关政治、经济、军事、外交等领域的影响力。这显然有助于我们管控日趋紧张的中美关系，有助于维护国际和平与安全。