提高治理效能 发挥制度优势

中共十九届四中全会精辟总结了中国特色社会主义制度建设的伟大成就，强调了制度优势向治理效能转化的问题，其中包含一个重大的理论和实践命题，即应该明确区分制度和治理的不同特性，以保证我们在不断完善制度的过程中，把握评判标准，不受干扰，同时也能够在推进治理现代化的进程中精准发力。

不应混淆制度与治理评价

制度与治理是两个层面的社会掌控问题。制度是人类社会运行最基本的架构。人类社会演进最大的飞跃就是制度的转化。从奴隶社会、封建社会、资本主义社会到社会主义制度，这些制度的历史阶梯，也是人类文明的进步阶梯。社会基本制度成长的周期很长，因此，对制度的考察应该有比较长远的历史眼光，要有大历史观，才能够得出正确的判断。

治理是制度在具体领域的展开与执行，是制度的行动化、操作化，最终使制度产生社会发展效应。治理与制度对接，内含着两种基本要素：一是治理体系，包括参与治理的各种主体、治理的机制规则和方式方法；二是治理能力，包括动员、组织、协调、统筹、整合各治理要素的水平。

所以，制度是制度，治理是治理，二者既紧密联系，也具有根本区别。离开了制度，治理就会无序化，甚至根本谈不上治理；而离开了治理，制度就会虚化、空化。

全面深化改革要处理好制度与治理之间的辩证统一关系。中共十八届三中全会明确指出：全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。这一总目标包含制度和治理两个层面，是理论和实践上的巨大进步。一方面，好的制度一定要与好的治理相契合，否则发挥不出制度的优势；另一方面，要把制度设计好、建设好，否则治理很难展开并获得良好效果。制度建设越是趋于完善、成熟，治理的重心就越要体现出来。

对制度和治理的评价不能混淆。由于过去长期没有对制度和治理作出明确区分，即便后来有了区分，又因为制度与治理紧密关联、内在统一，并且其价值最终都要通过社会实践的成果体现出来，所以无论理论研究还是宣传教育都常常将二者混淆、等同，使我们陷入悖论和困境之中。某一社会问题究竟是同制度相关联，还是源于治理方面的原因，一定要弄清楚。如果是制度方面的问题，就必须通过制度创新和改革来解决，停留在治理层面的应对，至多起到治标不治本的作用。如果是治理方面的问题，则应该通过治理的完善来加以解决，决不能够随意上升到制度层面，动辄怀疑制度、否定制度，这样不仅不能够解决问题，反而会使问题进一步恶化、蔓延。

区分制度和治理的不同评价，关键在于把握大历史观。首先要有对制度的宏观定位。讨论任何问题都要有一个大的历史前提，即与制度相对应的历史发展阶段。必须用这一阶段社会发展的大势来认识和定位其运行的制度，而不是局限于某一事、某一例或某些社会现象。所谓把握历史发展的大方向，实际上也是认识制度的本质属性和功能。有了这样的基本定位和判别以后，我们就可以进一步予以治理的考量和分析。治理的评价是从属于制度的，是机制运行、组织协调、操作规范等运作层面进行的考察，是制度转化为实际效能的关键环节。不把握好这一环节，不仅好的制度发挥不出效能，甚至会使人们对本来良好的制度产生不自信。

区分制度与治理评价，有利于化解我们经常遇到的悖论，即不敢正视问题的存在。一方面，我们认为国家的制度是好制度，不应该存在问题，于是尽量掩盖问题；另一方面，面对问题又不敢坚信我们的制度，丢失制度自信。好的制度存在着治理的不完善是很正常的，这意味着我们要加强制度优势向治理效能的转化，认识到这一点才能够把握好我们的工作重心，防止在制度问题上出现“左”和“右”的偏差。

“一国两制”需要在治理层面落实

利用中国社会发展中出现甚至是杜撰出来的问题来攻击中国的基本制度，是西方政客的惯用伎俩，在最近的香港问题上也不例外。值得注意的是，我们自己的阵营中也出现了怀疑和取消“一国两制”的言论和思潮。

分析香港乱局一定要区分制度和治理的不同。香港问题是治理中遭遇的挫折，而不是制度上的问题。评价“一国两制”的制度设计一定要有大视野。香港的胜利回归、20多年来的经济繁荣、抗击金融风暴的成功、良好的发展前景等大视野下的历史轨迹和文明建树，是检讨“一国两制”工作时不可忽视的大背景。如果我们把目光投向香港境外，那么可以看到“一国两制”在澳门更加成功的实践。1999年正式回归后，澳门的人均GDP增长了4.6倍，位居世界第二，社会繁荣，人心安定。澳门取得如此巨大的成就，当然是建立在“一国两制”制度基础上的。

所以，解决香港问题应该从治理而不是制度层面出发。“一国两制”的制度设计是对现代国家理论的重大贡献，也是对马克思主义理论的重要发展，大视野的考察证明了其理论的正确和实践的成功。把社会发展关注点聚焦到治理上，这其实也是澳门比香港更加成功之处。如何促进香港的治理的确还面临着很大的挑战。例如，怎样把维护中央对特别行政区的全面管治权和保障地方高度自治权有机结合起来？如何真正构建起以行政长官为核心的行政主导体制，避免在治理中遭遇掣肘？如何进一步促进和提高经济和民生水平？这些都是需要解决的深层次问题。

其实西方政客明白制度与治理的区分，因此竭力避免把西方社会问题归结于基本的制度设计。例如美国发生占领华尔街事件后，美国政客没有将其归结到美国的“三权分立”安排以及其基本的政治和社会制度，而是努力维护和改进美国的治理体系。然而，西方善于把其它国家出现的问题上升到制度层面，这是当今世界制度博弈中的一种特有现象，值得我们警惕。

治理的运行决定着制度功能的发挥

长期以来，西方攻击中国的惯用方法，就是把他们“发现”的所谓中国问题，尽量地归咎于中国的制度。抹黑中国，最彻底的就是抹黑中国的根本制度；否定中国，最重要的也是否定中国的根本制度。西方力图推动的所谓“颜色革命”，其实就是用西方的制度取而代之。

中国特色社会主义的制度体系已经越来越成熟和完善，中共十九届四中全会精辟地概括了其体现出的13个方面的优势，这对于我们增强制度自信具有十分重要的意义。随着制度建设的完善，治理的历史使命也越来越鲜明地体现出来。如果制度的优势不能够有效地转化为治理的效能，那就仍然不能很好地推动社会发展，甚至还会出乱子。反过来说，现在社会发展中存在的许多问题，都是属于治理而不是制度层面的问题。这是我们当前所处的特定历史发展阶段的属性所决定的。

把握好制度优势向治理转化的关键环节是把握我们面临的历史使命。我们虽然面临着诸多困难和挑战，但不能动辄怀疑国家已经在实践检验中确立起来的制度体系。我们坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，不能一遇困难和挑战，就拿民营企业说事，要他们退场；坚持社会主义市场经济体制的基本经济制度，不能一看到运作中出现了问题，就怀念计划体制，力图削减市场的功能。

值得强调的是，制度确立以后，治理的运行决定着制度功能的发挥，因此，对当前问题和挑战的分析要更多基于治理的视角；在进一步深化改革的进程中，也需要更加重视治理水平的提升。这同改革开放初期，国家把重心放在制度的“四梁八柱”建构上迥然不同。明白这一点，我们才能把握好工作重心，处理好制度自信和全面深化改革的关系，避免陷入制度评价的陷阱。