天大研究院特约研究员 杨雪冬 2015-08-26 政府的职能在新的形势下正在发生着深刻的转变，因此必须在深化分权的同时，改进权力集中的形式和效果，构建起良性的分权与集中关系。 “简政放权”是本届政府“开门第一件大事”。李克强总理在今年的《政府工作报告》中再次提出，新的一年，政府要继续勇于自我革命，给市场和社会留足空间，“培育和催生经济社会发展新动力”。在经济社会发展的“新常态”下，我们需要合理划分政府与市场、政府与社会以及政府内部各层级之间的关系，发挥各个主体的能动性，形成改革发展的合力。然而，要全面深化改革，实现国家治理体系和治理能力现代化，不仅要继续放权，还要构建适应多元利益格局的集中统筹机制，使分权与集中同步推进，相互促进，将市场社会的活力与中国的制度优势有机地结合在一起。 下放权力和集中权力同步进行 十八以来，特别是十八届三中全会以来，决策者对于新形势下权力关系的调整有了更为清晰的认识和更为切实的举措。高层以放权来激发改革，以集中来深化改革，实现二者的同步推进。 下放权力集中体现为大幅度、高频率的“简政放权”。“简政放权”的内容丰富，不单单是解除对企业和社会的行政约束，还包含着赋权给企业、社会和地方政府。比如在工商登记上将前置审批事项改为后置审批，就是对企业给予更大信任，推动其自我约束、自我管理。向社会组织购买服务，既体现了对社会组织的信任，也支持了专业化社会组织的成长和壮大，起到了分担政府职能，提高社会自治的作用。 将更多权力下放给各级地方政府，是这次“简政放权”值得持续关注的亮点。发挥中央和地方两个积极性一直是我国国家治理的重要原则，但是地方多被简单理解为省级，忽视了地方的多层次性，造成权力下放的“中梗阻”。我国经济社会发展到现在这个阶段，人民群众的需求越来越多，层次也不一样，要使地方政府更有力有效、就近就便进行经济社会管理，中央就要把相应的权力下放给地方。放给省一级的，省里要接好管好；放给市县的，省一级要及时下放，不截留，不梗阻，市县一级也要接好管好。除了行政审批权外，立法权和资金使用自主权也在向符合条件的地方政府下放。这些举措有助于进一步理顺中央与地方以及地方之间的权责关系。 在下放权力的同时，权力集中的统筹功能在实现机制和效果上也在加强。这主要体现在三个方面： 一是总书记亲自负责多个具有统筹、指导、推动、督促功能的领导小组。十八大以来，习近平担任了新成立的中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央军委深化国防和军队改革领导小组的组长，并担任中央财经领导小组组长，充分发挥了党的统揽全局、协调各方的职责。 二是发挥好现有制度机制的协调统筹功能。一方面通过部级联席会议的方式推动跨部门的改革举措，另一方面落实具有统筹功能的部门职权。比如在立法方面，为了消除部门立法的弊端，健全人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。 三是构建新的体制机制，解决跨部门、跨领域的难点热点问题。十八届四中全会的决定在这方面提出了许多具体措施。比如最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件；探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。 分权与集中过程中面临的主要问题 无论是下放权力还是集中权力，都是对现有权力配置格局的调整和改变，涉及到具体层级、部门的利益。李克强在“两会”结束后的记者招待会上说，“简政放权”是政府的自我革命，不是剪指甲而是割腕。目前，下放权力和集中权力过程主要面临以下问题： 首先，对于如此激烈的权力配置调整，一些官员认识不统一，产生观望等待心理。客观地说，过去30多年的改革开放，中国各级政府已经构建了一套基于政绩竞争的激励机制，官员队伍也形成了相应的思维和行为模式。取得更多显性的成绩，也能巩固和扩大自身的利益，“有为才能有位”，“有位”就有更大的权力行使自主空间。将权力下放给市场、社会以及下级，既是削弱自己掌握的权力，也改变依靠行政权力自上而下推动各项工作的方式。这些新的变化无论在速度还是幅度上超出了一些官员的心理预期和行为调整能力，滋生了观望、等待、不作为的情绪和心态。 第二，权力下放存在“最先一公里”问题。尽管经过了30多年的改革开放，但是国家管理经济社会的方式还带有深刻的计划经济体制痕迹，尤其是在市场经济条件下，部门利益、地方利益被具体化、明显化，造成了各类管治权力的分散化、碎片化，典型的就是食品卫生领域的“九龙治水”现象。这种经济社会管理权力的部门化格局造成了“简政放权”初期的不系统、不协调、不同步问题。 第三，权力下放中的“最后一公里”。之所以下放权力，是因为地方政府可以就近就便管理和服务经济社会的发展，企业和市场可以进行自我管理。不过，权力下放到最后的环节，往往会产生阻滞，或者是地方由于多轮的机构改革，没有了明确的承接主体，或者是地方部门条件有限、能力不足，难以行使好下放的权力，这个问题至关重要。 第四，权力集中过程中的党政关系。在权力集中的过程中，党的统筹协调功能得到了更有效的发挥，但在“党政分开”原则并没有明确定论的情况下，对新时期党政关系的认识容易产生混乱，并造成一些政府职能部门的无所适从状态。 第五，权力集中的监督制约。李克强总理在修改今年《政府工作报告》时，亲自加上了“大道至简，有权不可任性”一句，充分体现了对将权力关进制度笼子里的决心。中国并不缺少权力集中的传统和土壤，而且很容易就实现，但如果没有有效的监督制约，就会导致权力的滥用。 着力在理论和制度上平衡好分权和集中的关系 分权和集中是国家治理必须解决的一对关系，对于中国这个正在实现国家治理现代化的大国来说，尤其如此。政府的职能在新的形势下正在发生着深刻的转变，因此必须在深化分权的同时，改进权力集中的形式和效果，构建起良性的分权与集中关系，以下几点应优先关注: 首先，要做好理论创新工作。中国制度的独特性不仅得到自我越来越明确的肯定，也逐步得到国际社会的认可。分权与集中是各国都面临的普遍问题，在中国应当有符合国情、论证充分的理论解释，这样才能为实践提供有力的指导和方向。 其次，要重视权力下放中的能力建设。权力下放不能一放了事，必须接得住、管得好，这就需要加强市场、社会以及各级地方政府等的能力建设。当前，尤其需要加强基层政府和社会组织的能力建设，因为它们是国家职能向经济社会生活延伸的末梢。...