天大研究院特约研究员 王东宾 2015-05-28 土地金融创新组合模式的核心在于以土地经营权为支点，撬动农民各类资产和农村物权的金融权能，促进资产变资本，让金融创新惠及更多农户。组合模式下，制度创新与机制设计更加重要。 十八届三中全会肯定了土地承包经营权的抵押、担保等权能，为破解农村金融有效抵押品不足难题打开新的政策空间。2014年11月，中办、国办联合印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，以“三权分置”为核心的第二次土地制度改革正式启动。农业部部长韩长赋就此做了32字的总结：“三权分置、确权登记、有序流转、适度规模、家庭基础、农民自愿、农地农用、鼓励种粮。”这些重大改革将推动土地金融进入农村金融创新的主流领域。然而实践中发现，“就土地论土地”的金融创新还不足以有效支撑金融需求，现实要求结合其它农村物权以及增信方式，形成组合模式，开展基于农村土地的综合性金融创新。 组合模式诸领域 （一）产业链组合。土地金融要探索产业化链上下游间的纵向组合模式，对产业化程度高的新型农业经营主体，开展“新型农业经营主体+农户”供应链金融服务。可按照这一思路，采取新型经营主体为农户提供担保、农户以土地承包经营权为新型经营主体提供反担保的方式，将土地金融与供应链金融有机结合。 （二）经营主体组合。土地金融要促进农业经营主体的横向组合，做活“联保”、“互保”的实现形式，进一步激活土地经营权的担保权能。目前的联保大多是以三户或五户为单位，采用信用联保方式，很容易出现信用风险“传染”，形成集体连片违约，实际效果很不理想。可探索使用土地承包经营权组成标的资产池，凭此进行农户“联保”、“互保”，与已有的信用联保方式相结合，实现额度增信。 （三）农村物权组合。土地金融要推动各类型农村物权之间的组合。许多地方单就土地论土地，忽略了实际田间设施投入，以“裸地”核定贷款额度，自然脱离了产业与生产实际。很多地区的创新试点已经从土地承包经营权“单权抵押”延伸到承包经营权、宅基地使用权、林权、草场权、滩涂养殖权等，“多权合一”的组合创新时机已经相对成熟。 （四）涉农政策组合。土地金融要探索与涉农补贴、农业综合开发、扶贫开发等涉农政策之间的组合模式。近期，中国农业银行出台的《关于金融支持“美丽乡村”建设工作的意见》，就是银行金融创新与政府财政政策组合的范例。农业银行出台的《意见》针对整体性金融支持与金融创新安排，政府出台的政策更多地代表着财政的作用机制。 近年来，产业扶贫已成为促进落后地区发展的重要政策抓手，但仍有部分中低收入者，特别是贫困农户难以承担个人自筹部分，需要金融机构支持。在此情况下，可探索“土地承包经营权+涉农（扶贫）补贴”模式，既可解决低收入农户的缺额资金需求，又可以提高扶贫精准性，从而让更多农民享受到优惠政策。 （五）农业保险组合。土地金融创新还要特别注重发挥保险的作用，探索“金融+保险”组合模式。可探索“土地承包经营权+保单”组合模式，发挥“金融+保险”协同作用，有效防范自然风险、市场风险、社会风险等。 再造农村金融风险管理体系 组合模式可产生协同效应，但复杂性随之提高，这就要求风险甄别、风险管理与防范措施的配套建设。当前的农村金融风险管理体系已经落后于实践发展，突出的表现就是，农户的信用风险悖论问题，即农民勤劳踏实，信用风险反而高，这是因为只要第一还款来源产生问题，即归入农民的信用风险。这样一来，所有风险最终表现为农户的信用风险。 根据当前“三农”实际，可探索建设依“责任主体与风险类别相匹配”原则的风险管理体系，一旦发生风险，依风险类别对应不同的主体责任次序。若发生自然风险，则保险公司的保单赔付为第一责任；对于经营风险，农户为第一责任人；因农户信息不准确导致信用风险时，承担担保责任的新型经营主体承担第一责任。这样的原则下，风险不是被简单地归并到农民身上，而是分解厘清风险来源与特点，并与不同的责任主体相对应。 具体而言，自然风险与保险机构保单对应，补贴到位风险与政府机构对应，信用风险与新型经营主体对应，经营风险与农户对应，市场风险与订单对应等等，组合模式涉及的各主体依市场角色各自对应不同的风险处置责任。这样的风险管理体系确保保单及时赔付，政策补贴及时到位，市场订单按合约执行，帮助农民综合管理各类风险。 政策建议 组合模式的核心在于以土地经营权为支点，撬动农民各类资产和农村物权的金融权能，促进资产变资本，让金融创新惠及更多农户。组合模式下，制度创新与机制设计更加重要，应注重以下几个问题。 （一）承包权与经营权之间建立风险防火墙。新土地制度改革的核心原则是“三权分置”，即所有权、承包权与经营权分离。“承包权”与“经营权”分离后，金融权能进入“经营权”权利束，这意味着土地金融创新应限定在“经营权”范畴，基于土地“经营权”流转的金融创新，首要原则是金融风险不能转嫁或波及到“承包权”。这样的金融创新才符合“稳定承包权，放活经营权”的政策要求。 （二）土地金融创新应放入农村普惠金融体系建设的范畴考量。与土地制度改革相对应，中央提出“加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系”。众所周知，家庭经营农户生产技术强、诚信程度高但抗风险能力相对薄弱，是农村金融“融资难、融资贵”的主要群体，因而也是农村普惠金融建设指向的主要对象。 （三）农村信用体系建设要促进各主体的平等诚信。基于“风险类别与责任主体相匹配”原则的农村金融风险管理体系，有利于形成产业链上的“风险和利益”共同体，并且可以真正更有效地分解出农户的信用风险，从而更有利于保护位于产业链末端的普通农户，因而这种创新机制将导向更加公平合理的农村金融体系。 （四）发挥好政策性金融、商业性金融与合作性金融的协同作用。十八届三中全会以来，土地金融创新开始进入大型金融机构的视野，成为农村金融创新的主要领域之一。今年8月21日，中国农业银行出台《农村土地承包经营权抵押贷款管理办法（试行）》，成为全国第一家在总行层面推行该类型贷款的大型商业银行。 （五）发挥好“一平台、一基金”的作用。各地的试点中普遍构建了“一平台、一基金”作为保障措施，即土地融资服务平台（政策性担保平台）和财政出资建立的风险补偿基金。商业性担保职能侧重农业龙头企业等新型农业经营主体，政策性担保职能侧重家庭经营农户和普通农户，风险补偿基金则侧重中低收入农户特别是困难农户。