张旭东：中美五次战略经济对话的成果、经验与教训

“中美战略经济对话”（China-US Strategic Economic Dialogue，SED）自2006年底启动以来，至今已展开了五轮对话，取得了众多实质性的进展，成了中美双方最重要的交流平台之一，并在奥巴马就任总统之后，升格为“中美战略与经济对话”（China-Us Strategic and Economic Dialogue）。通过五轮对话（尚不包括今年7月底在华盛顿举行升格后的第一轮对话），双方达成的共识正在逐步转化为积极的成果，并不断促进两国战略和经贸关系的良好发展。

五轮对话的议题与成果

首次战略经济对话在2006年12月14日到15日在北京展开。其主题十分鲜明：“中国的发展道路和中国经济发展战略”，说明美国希望了解中国的发展意图和战略构想，以消除所谓的不确定性疑虑，而中国也希望借此机会向美国阐述自己的政策，建立起双方的互信，并形成良好的合作机制。

中美双方合作取得进展需要一定的过程，但美方希望通过首轮对话就取得实实在在的效果，从首轮对话具体议题设置就可以看出。会议第三项议题关于财政、货币、卫生与医疗、社会保障等问题；第四项议题关于跨境资本流动、服务业和旅游业、市场开放等问题都是美方的重点关切，也是美国国内保守势力希望美国代表团向中国施压的重点领域。第五项议题关于能源、环境与气候变化问题合作与提高能源利用效率，则是双方关切的问题，而且从后续的几轮对话来看，该领域也是每一次对话常设的，必被列入议程的话题，同时也是双方合作意愿最强烈，成果最为突出的议题之一。值得注意的是，这次对话美国财长出任美方特别代表，美联储主席参加，而中方的央行行长与财政部长都出席，说明汇率问题与货币政策、财政政策已经从一开始就成为中美双方关注的焦点。

从成效上面来看，首次对话在经历了5次专题会议，讨论了11个分议题后，在证券、金融、能源、航空等领域达成了一系列实质性协定。诸如：中美同意在中国设立纽约证券交易所和纳斯达克代表处。美国支持中国加入泛美开发银行；双方缔结了促进美国对华出口的融资便利协定；中国将加入“未来发电计划”政府指导委员会；中美同意于2007年1月重新启动双边航空服务谈判等。

对首次SED，各方媒体进行了很多报道。法新社认为：此次对话美国的高规格出席体现出美国对此次对话的重视，并且有改善双方贸易不平衡状况的意图和愿望。而英国的《金融时报》用“美国提高嗓门，中国不动声色”生动的描述了美国将把对话变成施压的舞台。美联社的报道说美国的与会官员希望能够缓和国内施加的巨大压力，降低各界过高的期望值，谋求长远的战略利益。这也说明美国的官员非常务实，已经意识到了一次对话或者是通过施压是无法从根本上解决问题的，而必须谋求长远的合作。日本媒体的分析则认为：美国在用一种缓和的方式引导中国，实现中美之间的经济贸易平衡。

第二次中美战略经济对话07年5月在美国首都华盛顿举行，出席对话的包括中国的15位部长、10位副部长，美方也有10多位内阁部长出席对话会。此次对话没有设立统一主题，而是针对双方关心的服务业、能源与环境、经济平衡增长和创新四个议题展开详细讨论。根据会议议程统计，第二次SED共召开5次专题会议，设立分议题16个，除各议题牵头发言外，设置相关讨论发言多达19次，且许多议题是美方在会议召开前临时提议增设的。各议题的设立措辞都非常严谨而直中要害，足见美方对此次对话准备之充分，以及希望取得进展之迫切。

双方在对话中都表现出了对自身利益的关切，经过对话双方达成了许多共识和进展，包括双方同意在2012年前将两国之间的直飞航班增加一倍，中国进一步开放金融服务业以及两国在能源、养老金、失业保险等领域达成协议或备忘录等。值得注意的是在金融服务领域，中方承诺逐步扩大合资证券公司业务范围，把合格境外机构投资者QFII的投资总额度提高到300亿美元，并在银行业允许外资银行发行银行卡等，而美方则支持中国成为反洗钱国际组织（FATF）成员，并将对中资银行在美开设分行的申请根据国民待遇原则进行审批。在能源合作上，双方继续有比较大的进展，在清洁煤技术合作方面将签订15个大型煤层气项目，关于WTO框架下针对环境产品和服务的关税和非关税壁垒以及能源产品认证方面，双方也取得共识，将进一步合作。

总体而言，第二次战略经济对话进一步巩固了首轮对话的成果，如同吴仪在开幕时的致辞：“中美两国之间加强战略互信、建立建设性合作关系，符合两国人民的根本利益。两国不仅是利益攸关方，而且是建设性合作者，平等协商、合作共赢已经成为中美关系的大局和主流。”

关于第二次SED，《日本经济新闻》刊发一篇题为《美中摩擦背后的双边关系紧密化》的文章说：“人们往往只看到来自中国的制品如洪水般滚滚流入，却忽视了美国对华出口的迅速增长。”美国《华尔街日报》在“企业聚焦”一版刊文指出，美中在民航领域达成的“突破性”协议给美国企业带来巨大商机，但中国民航业却要面临更多的经营压力。该文列举了具体数据，证明目前中国民航在跨太平洋的航线上的平均利润比美国民航企业低15%以上，正因为成本高而利润微薄，中国民航公司都没有用完中美间日均十次航班的“额度”。美国《纽约时报》报道称，中方努力试图改变美国国会的负面看法。在中国代表团与美国国会议员直接接触后，中方官员呼吁美方给与更多的理解。上述的报道说明美国和日本的媒体都很关注此次对话并认为该次对话取得了很多实实在在的成果。

第三次中美战略经济对话同年12月12日在北京举行。对话的主题为“抓住经济全球化机遇和应对经济全球化的挑战”，共设置6个议题，10个分议题。该次对话是在美国的次贷危机已经开始慢慢发酵，逐渐显露一些症状的形势下召开的，因此双方将首个议题设置为关于全球化的机遇和挑战，并且召开闭门会议研讨国际形势。其他专门会议议题的设置延续了前两次对话双方对焦点问题的关注，特别是在食品安全和产品质量方面专门设置分议题进行讨论。货币政策、财政政策与金融服务、投资等问题仍然是双方争议的焦点。在能源环境方面，双方关注不同能源选择对经济的影响，针对技术援助合作和推广清洁能源技术展开讨论，并寻求能够保护能源供应安全的市场工具。值得注意的是，双方将经济发展与环境的可持续此次结合起来讨论，并注意中央与地方政策的协调预知性对环境的影响。最终双方就金融服务业、产品质量与安全、能源和环保、透明度、投资、中国的市场经济地位、经济平衡增长、创新等八个领域开展合作，达成了31项共识，其中包括建立工作组研究中美两国能源和环境10年合作规划。这标志着中美双方超越了对短期经贸热点问题的简单关注，从战略高度对今后一段时间内中美经贸关系的发展进行了综合思考，将SED的关注点从短期的经贸议题向长期性、战略性问题转移，SED的“战略”色彩变浓，而“战术”色彩变淡。

对于此轮对话，美国媒体倾注了很大关注。美联社的报道认为，中美高层官员以更冷静的态度来避免两国贸易摩擦可能带来的争端。该社引述中国国务院副总理吴仪的讲话称此次对话取得“完全成功”。报道指出，尽管保尔森再次要求人民币加快升值的步伐，但他也表示，如果人们以为解决中美贸易的摩擦单单取决于人民币升值，那么这是一个错误的信息。《纽约时报》称，此次中美经济对话在食品安全、能源以及环境保护合作等领域取得了新的一致。彭博新闻社报道说，中国力求提高出口产品的质量，显示出了此次中美战略经济对话的成功和有效性。报道还引述保尔森的话说：此次对话是富有建设性的，中国这个全世界第四大经济体向外国金融公司开放的进展是“适度的”。《福布斯》杂志则发表评论员文章称，中美经济对话之所以叫作“对话”而不是“谈判”或者“交易”，这是具有深意的。文章说：“我们双方都应该客气地倾听对方意见，然后按照自己的意思去做”。文章认为，战略经济对话就是一个双方交换和表达各自观点的场合，同时为随之而来的分析、关注和协商做好铺垫，这是一个过程。

第四次对话于08年6月在美国马里兰州安纳波利斯召开，主题是“经济可持续增长”。这次会议取得两个具有里程碑意义的成果。一是中美两国正式签署了《中美能源环境十年合作框架》文件。这是中美在这一领域合作的重要一步，为今后合作奠定了重要基础，也将为全球可持续发展作出贡献。另一个则是正式宣布启动中美双边投资保护协定的谈判。

另外，双方还就宏观经济政策交流及金融服务业、对民生的投资及产品质量与食品安全、贸易和竞争力、投资等领域签署了一系列备忘录及协议。双方还深入探讨了包括美国次贷危机、全球粮食安全等方面中美经济发展面临的重大问题。

由于美国国内经济形势恶化，媒体在报道此次SED时更多的关注中美之间的地位以及美国面对中国的心态问题。美国《国际先驱论坛报》发表文章《繁荣的中国挑剔美国的经济政策》称，中国对美国的姿态发生了“决定性”改变，不久前，中国官员在经济问题的谈判桌上还经常受到美国官员的指责，如今情况完全变了，中国官员采取了更具“进攻性”的姿态，开始公开批评美国的经济政策。该文认为：“所有这些都反映了中国人新产生的盲目的自信，在北京奥运到来前，中国似乎感受到了非同寻常的大胆，他们将此作为这个国家登上世界舞台的开场戏。”中国社科院美国经济问题专家陈宝森对此评论认为：“不是中国的立场发生了改变，反倒是美国的心态需要有所改变。文中提到的中国对美国的经济问题的指责基本上都是符合事实的，是完全有道理的，并且也不是最近才提出的，早在2005年美联储主席伯南克将美国经济问题归咎于中美贸易逆差时，中国就对此进行了义正词严的反驳。”

第五次战略经济对话08年12月在北京举行，这是在美国爆发的金融危机全面波及整个世界，布什政府即将卸任，奥巴马政府处于过渡期的特别时期召开的，是承上启下的一次对话。曾经在第四次战略经济对话召开之后就有很多人认为第五次对话能否如期举行存在巨大不确定性，原因就在于美国政府换届。而当时美国面对次贷危机问题不断，却仍能派出高规模的代表团来华参加对话，表明了SED的重要性以及布什政府希望能将对话在未来保持下去的意图。会议确定的主题“奠定长久的中美经济伙伴关系的基石”突出地反映了这一点。同时此次对话也是中美双边联手协作应对危机的一次宝贵的磋商合作机会，如同王岐山副总理所言，共同应对国际金融危机是中美面临的最紧迫任务。值得强调的是中美两国进出口银行同意为贸易融资提供新的资金，其中中国进出口银行准备提供80亿美元，美国进出口银行提供120亿美元，以在必要时帮助中国和美国的产品及服务的出口。这个联合贸易融资的决议突出的体现了中美联合挽救严重下滑的国际贸易的决心。与此同时，双方还同意国际金融组织中的代表性应予以调整，以更好反应各经济体在全球经济中变化的权重；支持中国和其他重要新兴经济体成为金融稳定论坛的成员；同意支持亚太经合组织论坛（APEC）为扩大机构投资者基础正开展的工作，以鼓励和推进APEC地区资本市场的发展。双方在能源合作、金融服务等也取得很多实质性进展。历次战略经济对话主要成果详见下表：

中美战略经济对话历次对话议题与成果（2006-2008年） 

总体而言，双方在两年多的时间里通过举行SED，取得了150多项成果，事实充分证明，中美战略经济对话是富有成效的。特别是中美双方在能源合作方面取得巨大进展。自第三次战略经济对话设立十年合作框架工作组以来，双方经过半年的准备，在第四轮战略经济对话期间正式签署《中美能源环境十年合作框架》，并且逐步深化，在第五轮对话期间签署多项协议和备忘录，将合作框架转化为具体的方案和政策推动执行。可以说，能源合作涵盖了中美高新技术合作、能源安全、环境保护、应对气候变化、与WTO等国际组织协调合作等多方面问题，是一个综合提升中美全面合作关系的重要平台。中美在未来十年将通过能源合作形成更加协调、顺畅的合作方式，并为解决世界经济问题与人类遇到的危机寻求各种应对方案。

中美能源环境合作将成为中美经济合作关系的风向标。尤其在奥巴马当选美国总统之后任命华裔科学家朱棣文担任美国能源部长，更给人一种积极的暗示，其将在任内大力推进与中国的能源环境合作，并不断为SED带来令人瞩目的成果。

还值得一提的是中美之间关于旅游问题达成的一系列协议，将大大方便两国人民之间的互动。或许是有意的安排，在第四次战略经济对话在美国安纳波利斯召开的当天，中国首个赴美旅游团抵达美国。民间之间的广泛交往不仅将会促进以旅游业为核心的一系列服务产业的发展，更将使得两国人民的心理距离拉近，增加对彼此的了解，很多经贸问题的隔阂与根源性的误解将会慢慢消融。

通过对五次战略经济对话进程与效果的分析可以看出，SED的对话过程不仅仅是谈判交锋的过程，更是一种相互学习和探讨的过程。通过对彼此优点的学习，对竞争性规则的学习，对应对世界性经济局势带来的挑战的学习，积累经验，更好的处理双边和全球型的经贸问题，使得中美之间不仅仅是利益攸关者，更要在建设性的合作中逐渐培养出真正的战略互信。

五次战略经济对话经验与教训

中美SED战略经济对话越来越成熟，可以说渐入佳境，并在奥巴马政府就任之后，升级为“中美战略与经济对话”（china-us Strategic and Economic Dialogue）,双方既“针锋相对”，又“坦诚相待”，各自积极的利用SED协调解决问题。事实上，SED的实效性正在被不断的开发与利用，有关效应并已经逐渐开始扩散，包括澳大利亚、英国和俄罗斯等国家也意识到了SED的效益，希望能和中国开展类似的双边对话机制，而欧盟和日本则已经与中国展开了高层的经济对话，并且日益走向成熟。所有这些都充分说明，SED是有效的合作机制，但同时更应该很好的研究这种对话怎样才能成为一个成熟的制度性安排，怎样更好的发挥作用，以及怎样协调同各国之间类似对话机制的关系，成为一个国家对外战略与经济合作的有机整体。

总结这两年中美战略经济对话的经验，有很多原则和方针是应该坚持的。具体而言，主要经验包括以下几个方面：一是战略经济对话必须始终贯彻求同存异的精神，牢牢把握合作共赢的方针；二是是战略经济对话必须坚持战略对话和长期磋商的方向。三是对话机制的建设，特别是议题设置方面，必须反映社会关注的热点问题。

同时，在对话过程中也有很多需要完善之处，需要我们汲取的教训，具体包括：

第一，强化对话多元协调机制。战略经济对话是一场两国政府众多高级官员集体出席的盛会，在对外交往过程中极为难得，而同时也带来一个问题，一般的外交可能是单一部门对单一部门的，这样立场观点的协调就局限在一个部门之内，比较容易。而在多个部门和众多官员集体出席同一个外交活动时，应该如何协调某一方内部的意见和声音，制定统一的行动规则，建立统一的目标体系就显得尤为重要。不仅仅出席对话的各部门之间应该形成常态化、机制化的部门协调往来，更需要在中央与地方之间，人大、政协、民主党派与政府部门之间形成多元的协调，保障不同声音，不同利益被充分表达。

第二，对话过程中经济外交展开方式值得思考。中方为每一次对话营造气氛的方式与美方不同，主要是通过签订大规模的进口订单和长期合作协议的方式进行（参见表2），一方面可以稍稍平衡双方之间巨大的贸易差额；另外一方面可以缓和美方国内的压力，给予特定的利益方一定的回报，以此获取支持并通过媒体的宣传为对话营造较好的氛围。

西方的部分媒体认为，巨额合同凸显出中国正在崛起的经济影响力，同时也使中美战略经济对话出现新气象。而这种做法也确实能够起到一定的作用，但是我们从表中发现，两次集中大型的经贸采购和协议签署都是在美国举行战略经济对话时产生的，而在北京举行的战略经济对话，第三次和第五次都没有特别大规模的经贸采购。特别是第三次，几乎没有任何这方面的行动。中国有学者认为，中国没有向美国炫耀其购买力有好几个原因，其中一个原因可能是，中国不想令自己看起来像是用钱买朋友。这也确实是我们需要反思的地方，特别是在中国的经济实力迅猛崛起的同时，我们应当更合理利用已经掌握的资源开展经济外交，更好的服务于我们的对外战略，维护国家利益，提升综合国力。

表2 中国在历次战略经济对话前夕重大经贸活动统计 

因此，中国应该在未来对话中应该进一步扩大专家团队的作用。当前美国国内的政治生态与权力组成发生重大变革，两国主管经济的团队重新构筑（美国新政府经济团队参见表3），双方参与对话的人员需要重新磨合与适应，而世界经济形势恶化与不确定性大大增加，贸易保护主义抬头的影响，使得战略与经济对话的未来充满变数。中国应该利用智库等研究机构深入研究美国新一届政府经济团队的背景、资历与政策偏好，做到知己知彼。对于对话机制本身，应该利用双方的智囊机构，共同发布争议问题的研究报告，公布双方均认可的统计数据，使得双方决策有相同依据，避免因为口径不同带来的政策不协调。同时双方应该使得战略对话更加透明，设立专门的网站公布各种信息、下一次对话的议题设置、相关统计数据和分析报告、对话效果进展以及参与对话的人员等，并能从民间积极吸纳不同意见，使得战略与经济对话的基础更加广泛，机制更加完善。

表3 美国新一届政府经济团队主要人选

第四，注重对美公共外交与经济外交相结合。中美战略经济对话的目的之一在于增进中美两国之间的战略互信，而两国目前互信与合作水平还有很大提升空间，彼此偶有误会和严重分歧。只有抓住两国之间为何难以相互准确理解的根源，并找到增进双方合作互信的有效方法，才能从战略和战术两个方面，推进两国关系的进一步发展。

从开展公共外交的角度看，中国对美国的公共外交面对着一个复杂的结构，即政府层面行政机构与国会意见相左；经济团体层面大公司与劳工组织、制造业集团对立；普通民众层面对华态度繁杂的状况。而这三者通过政治支持与回报、选举与竞选宣传形成了互动影响的循环，就更加难以单独施加影响，中国公共外交的展开就必须整体与局部结合、长远与近期结合，采取一整套针对不同具体对象的公共外交手段，才能有效地维护中国的利益，实现战略目标。而当前，我们所采取的策略集中于对那些对华友好的政府官员、国会议员和大公司的代表进行支持，并集中资源在对中国友好的州市开展各种公共外交活动，并发展与一些政要和学者的私人关系，通过这些在美国有影响力的人物，改善和重塑中国在美国普通民众中的良好形象。

笔者曾经和公共外交问题专家赵可金教授探讨中国应当如何对美展开国内公共外交的问题。他认为：“公共外交的展开主要通过三个层面：第一，通过跨国大公司和游说公司。要利用我们的政府对大公司的支持以及聘用游说公司，通过他们来开展公共外交；第二，通过大众传媒。由中国的政府和传媒来对美国的大众传媒施加影响，通过合作和积极的宣传，改变美国传媒对中国的传统印象，对中国多进行正面、积极和真实的报道；第三，通过民间友好团体开展丰富多彩的民间外交活动，通过广泛的接触和日益深入的交流与理解，改善美国普通百姓心目中的中国形象。

笔者非常赞同这种分析，大公司和游说公司的作用是执行者与相互呼应的作用；媒体的宣传则类似于扬声器和风向标，是公共外交的关键；所谓国之交在于民相亲，而不积跬步无以至千里，对美民间交往虽然是一个浩大的长期工程，确是更为根本的事情。只有中美民间友谊的力量强大，中美关系才可能克服各种困难，顺利平稳的推进。

从战略经济对话期间中国领导人所开展的公共外交及其所产生的一系列影响来看，中国应该加强对公共外交的重视，加强对其的投入，从领导人到普通民众都要亲力亲为，只有这样才能产生全方位的效果，而仅仅由某一个机构或者某一个层面作为动力，公共外交的效果就很难保证。从战略经济对话中，我们能看到美国是如何精心利用战略对话的每一个场合开展公共外交的，这非常值得中国借鉴。美国代表团在每一次对话举行之前往往会先行派各主要官员到中国进行游说、演讲、宣传，了解情况，摸清中方的基本态度，有的放矢，有备而来，并且通过媒体进行宣传、释放信息、希望控制对话前的气氛与对话的进程，使得双方的民众被其主导，形成对美有利的环境，对中方施加压力。

不仅如此，最重要的是中国的经济外交的重点应该转向那些对中国长久以来持批评意见，对中国的误解最深、双方隔膜最为严重的群体，只有抓住了问题的要害，克服了最艰巨的困难，才能取得更大的进展。之前中国一直采取回避或者不理睬的态度对待外界最严厉的批评声音，事实证明隔绝接触是不明智的。越是批评的厉害，就越要加强沟通和交流。

最后，中国对美外交是一个非常庞大的外交战略。应该坚持多种外交手段并行的策略。传统外交维护安全与核心利益；经济外交促进利益往来、加强合作；而公共外交则加强互信、使得理解与共识深入人心。只有三种外交手段互相配合，综合运用，才能解决传统外交方式无法克服的困难，更好的为国家利益服务。

（张旭东先生为清华大学中美关系研究中心研究助理，文章仅代表个人观点。）