邓聿文：中国未来十年的七大挑战

挑战之七：解决政府治理的危机

最后一个比较大的挑战是政府治理的危机。之所以把它放在最后来谈，是因为上述问题的妥善解决，有赖于政府；同时，政府自身就是一大风险源，尤其对中国这样一个政府掌控大量资源的社会而言，政府在社会经济发展中的战略和策略失误，本身就会酝酿大的社会风险或危机。

改革30余年来，经济的高增长及其给民众带来的物质条件的改善（尽管改善的条件有限）；社会生活自由度的相对扩大；执政党及其政府坚持的“全心全意为人民服务”的宗旨和理念，迄今为止，在支撑着政府治理的合法性。但另一方面，正如美国著名的中国问题专家李侃如最近在接受中国的报章采访时所说，中国的社会结构正在发生深层次的变化，其中四个方面的问题尤其对政府治理提出了挑战：一是中国实行的独生子女的政策，会带来什么样的社会影响现在还难以看清；二是中国的城市化程度大大提高；三是信息革命的发生，人们学习、相互沟通的方式发生了根本性的变化；四是中国的经济与全球经济其他部分的一体化程度已经很深，中国与国际体系之间的相互依赖性因此大大增加。这四个方面同时发生，历史上还没有任何一个国家同时经历这些变革，没有任何一个国家出现这些变革的速度像中国这么快，规模像中国这样大。在李侃如看来，中国能否成功应对这些变化和挑战，将决定中国是否能够进入现代社会，成为一个成功国家。

然而，不得不严肃指出的是，尽管中国政府面对着这些挑战，但政府对GDP主义的过度追求，却导致一系列问题的出现。如政治体制改革被悬置，市场化改革在产权、政府职能、要素价格方面裹足不前，社会分配上贫富分化悬殊，再加之贪污腐败、道德失范、信用缺失、环境破坏等诸多问题，从而使执政党和政府单一追求的政绩合法性越来越不能说服人们，支撑执政党和政府合法性的资源在不断流失。

合法性也称正当性，是民众对一个政权的统治权利的认可。这里的“法”是指在老百姓心中的不成文“法”，而非统治者制定的“法”。一般来说，一个合法性基础牢固的政权须具备三重合法性。一是意识形态的合法性，即政权所代表的价值主张必须被社会成员普遍自愿认同，强制的意识形态灌输不能维持这方面的合法性；二是程序的合法性，政权的产生、更迭和组成、运行方式，必须得到选民以投票的方式来进行检验，统治的权力是有限的，并受到宪法法律和政治程序的约束；三是政绩的合法性，一个得到民众支持的政权必须有良好的政绩。三者缺一不可。也就是说，对一个稳定的、可持续的政权而言，不仅要有政绩的合法性，还要有程序的合法性。否则，人民对政绩的任何不满，随时会转化为对政体的不满。这种不满的结果，不仅是要求改变领导人，而且是要求改变体制。因此，一个政党也好、一个政府也罢，单纯追求政绩的合法性是非常靠不住的。没有一个国家能够实现永续的经济高增长，能够回避一切经济危机。即使经济增长能够持续，也不能自动解决经济发展过程中的制度瓶颈与难题。如果单纯靠政绩来维系合法性，那么一旦经济陷入衰退，政府的合法性资源就会迅速地、彻底地流失。

对执政党和政府面临的合法性危机，应该说，现在人们包括执政党和政府自身，有着基本的共识。否则也不会提出科学发展观，并把解决民生问题提高到与经济增长并重的程度，问题是，受体制惯性和官僚群体中既得利益集团的阻扰，至今取得的成效不大，这种情况在未来几年内可能不会有本质的变化，对中国政府来说，这无疑是一大警讯。

化解危机唯有继续改革

中国的问题不只体现在上述七个方面，而是全方位的。但在我看来，未来10年，这七个问题对社会经济的影响更突出，更需要我们去关注并优先予以解决。

就每个具体问题而言，都有自己的解决办法，但整体来说，它们又有相通之处。事实上，把它们分成七个问题只是为了分析的便利，现实中很难把它们截然分开。一个问题的解决是另一个问题解决的前提，反之也一样，换言之，它们互为因果。这就需要我们从整体着眼，找出一个根本性的解决之道。这个根本性的解决办法现在看来只能行民主，这是全部中国问题的症结所在。无论是处理经济的再平衡，还是缩小收入和贫富差距；也无论是与腐败做斗争，还是重建中国的价值体系，即使像解决环境和人口再生产这样的具体问题，离开民主，不尊重民众的基本权利和意愿，没有民众的积极参与，都无法想象能够成功。更何况政府的合法性危机，首先表现为民主问题。

从中国改革的实际情形来看，改革开放主要是实行了包括思想解放、利益解放和权利解放三个层次在内的“人的解放”。这其实就是一个民主化过程，由此化解了改革初期的社会危机。进入新的世纪，中国已成为全球经济大国，但社会、经济、政治的不平衡并未减少。从社会结构来看，中国社会在以下四个方面发生了显著变化：一是逐步形成了一个包括中产阶层在内的社会有产阶层；二是不论贫富，几乎所有的人，其权利意识都比过去大大增强；三是社会日益多元化，形成了不同利益和不同主张的群体，但不同利益群体的交集和共识越来越少，社会的分化越来越严峻；四是社会进步严重受制于政治结构，两者的背离程度越来越大。尤其是，作为这一阶段重要改革的市场化改革，它不仅仅是资源配置的效率，也不仅仅是民族的振兴和民众福祉的改善，而是在更深的层面上反映出了人的自由、理性和权利为代表的现代价值观得到了认同和尊重。但这种现代价值观由于政改的长期滞后和踯躅不前使得人们逐渐失去了国家变革的耐心，它不仅导致高层和学界一直强调的转变经济发展方式迟迟不能实现，腐败变得更加严重；而且，弱势群体因无望改变自己的命运极可能铤而走险，诉诸于激进手段进行利益分配，从而使社会出现失序化和暴力化，积累起越来越大的社会矛盾和风险，这是当前社会暴力和群体事件频繁发生的根源。最终这些矛盾和风险都会传递和反馈给执政党。

所以，中国的现代化进程又走到了一个关键的十字路口。化解社会危机尤其是合法性危机的方式依然是进一步推进改革开放。不过，与前一阶段的经济改革和开放不同的是，此阶段改革开放的主要内容是适时启动政治改革，厉行民主与法治，包括向社会和大众开放政治过程。

历史证明，当社会结构的变化特别是利益的分化和整合导致社会基础发生改变后，惟有民主才能保持社会的有序运转。市场经济的发展和社会转型形成了不同的经济利益、市场主体和组织结构，要保持社会和谐发展和运转，就必须对市场中的不同主体的产权和民主权利进行最大限度的尊重和保障，建立起配置合理的权力架构和治理结构。惟有民主才能做到这一点，并在公开参与的过程中形成能够指导人们集体行为的决议。换言之，民主为容纳和协调各种社会差异和以正义的方式调解价值冲突提供了基础和制度途径。

从马克思主义的经济基础决定上层建筑的观点来看，也是一样。马克思主义认为，当社会经济结构和利益关系发生剧烈变化和发展时，政治体制应该适时进行相应改革。否则，社会就可能陷入革命和暴力夺权，这无疑对执政党和整个社会都是不利的。因此，为长期执政计，执政党及其领导下的政府也必须当机立断、痛下决心，启动政治改革，将自己的合法性建立在人民授权的基础上。

民主从来是社会主义的应有之义。党的三代领导人对政治改革和民主化都有阐述。特别是胡锦涛和温家宝，在多个场合强调要推进政治体制改革，实行民主，并对政治体制改革的内容做了详细的论述。当然，政改是一个系统工程，涉及政治体系的各个方面和人们的切实利益，包含着相当广泛的内容，推行起来必须有一个行动路线图，要有轻重缓急。就中国当前的实际情况以及人们的期待而言，政改关键是依照现代民主和法治的要求，建立起配置合理的权力架构和治理结构，而目标则是保障人民当家作主的民主权利。