最近香港高等法院对港珠澳大桥环评司法复核案件作出裁决,判决香港政府环评不合法例规定,故环保署无权接纳环评报告和环评许可证,原定年内开工的港珠澳大桥香港段可能需要延迟动工。
此案由东涌居住公屋、领取综援的朱绮华婆婆提出。朱婆婆患有糖尿病、心脏病,她认为港珠澳大桥工程会影响她的健康。自去年立案以来,朱婆婆一直隐身案后,此次高院宣判,也没有到庭领取判词。案件全部由其有公民党背景的律师代表。对于朱婆婆一方提出的七项司法复核事宜,高院只认同一项,认为环保署没有提供港珠澳大桥修建前后的整体环境评估对比。对于其余六项质疑,高院全部没有接受。
大桥迟建阻碍三地融合
兴建港珠澳大桥,连接珠江口三地的构想早在1983年就被提出。在持续多年的酝酿、研究过程中,这项大型跨境基建工程对密切香港同珠三角、同内地联系的利好效应已被广泛认同。
港珠澳大桥的动工被拖延,香港蒙受的直接和间接损失不少。单是拖延半年时间,据估计,利息、工期的支出会增加,香港部份的工程会在原来造价的基础上增加5%。另外,香港或需要向澳门和珠海支付其因工程延误的损失。而对于香港居民最直接的影响是本可将前往澳门和珠海所需的一个小时多的时间,大大缩减至半小时内,现在却变得遥遥无期。
港珠澳大桥建设受阻,不但是香港的损失,而且对整个地区的发展都会带来负面影响。这座大桥由香港、澳门和珠海三地共同兴建。澳门和珠海部份的工程,已于2009年动工。然而,即使珠、澳有关部份按期在2016年完工,港珠澳大桥亦因为香港部份尚未完工而成为断头桥。这不止会影响香港本身的发展,还会打乱澳门和珠海本身的规划,例如,珠海横琴新区的发展受到拖延,损害两地以至整个广东省的利益。更深远的影响是,往后其他地区与香港合作进行基建项目的信心受到动摇。
香港回归至今,因环评改变基建工程的重要事件只有两例。一是2000年九广铁路落马洲支线贯穿垦原湿地的咨询方案;二是2001年机场管理局在屯门兴建永久性飞机燃油库案件。与这两项工程直接影响生态保育及环境安全的工程相比,港珠澳大桥远不属于对环境和安全造成巨大威胁的项目。高院法官的判词也表明,这次港珠澳大桥环评报告被推倒,并不是由于港珠澳大桥对环境所造成的影响,而是出于对环评报告完整性的理解与港府不同。环保署日后只要接纳一份符合规定的报告及正确地评估港珠澳大桥对环境的影响,便可批出环境许可证。
司法卷入政治愈演愈烈
从这次司法复核的事件来看,很难相信年事已高且身患慢性病的朱婆婆有能力对复杂环评、专业技术性术语以及司法复核程序了如指掌。她在案件过程中的低调态度也表明朱婆婆本人并非事件的实际主导者。但这次事件却有两个值得香港反思的地方。
港府对港珠澳大桥工程所做的环评报告,其实已经依照法律的要求完成所有的程序。港府过去所做的所有工程的环评报告,也都是按照这个程序完成的。但这次判案的法官,却按自己的主观理解重新解释了法律,判定港府的环评报告需要进一步完善。此案判决的先例一开,影响深远。所有香港政府已经通过环评报告、准备进行或正在进行的工程,包括香港内部的地铁交通工程,都有可能面临被司法复核、被迫停工的可能。
有人也许认为,这次判决是香港“司法独立”的体现。但实际情况并不是这么简单。就如2001年美国总统大选出现争议,最后由最高法院之所以裁定布什当选总统(背后的原因是由前共和党总统里根和老布什任命的保守派法官占最高法院大法官人数的大多数)。大部分美国人都认为这是将司法卷入政治的不幸事件,而不是体现了美国的“司法独立”。
香港近年来司法卷入政治有愈演愈烈的趋势。2008年国家副主席习近平访港,讲话中谈到“行政、立法同司法三个机构互相理解,互相支持”,很大程度上就是针对这一情况所做的指示。这次法官的裁决,与1999年居留权裁决的性质相似,涉及的都是重要的社会政策。前终院首席法官李国能及现任首席法官马道立近年都一再表明,法院不是解决政治及社会政策争议的场所。一些政治团体和个人,出于政治斗争的考虑,把一些与政府的争议与分歧,本来应该通过立法机构或公众咨询形式来解决,却将其随便使用司法复核的手段交由法庭处理,只会令法庭陷于吃力不讨好的境地,亦无助于制订符合社会整体利益的政策。像这次动用司法程序来阻止重大工程的进行,是对社会整体利益不负责任的一种行为。
司法机构的权力范围使它可以在司法审判中作出各种裁决,却不能对其裁决最终负责。由于司法不负责实际政策的执行,有时会使司法判决因立法部门和行政部门的抵制,或缺乏实际可行性而难以付诸实施。有时还会引起与政府部门乃至与社会之间的关系紧张。因此司法作为一个独立的权力部门,如何处理好与行政的关系,达到与民众的期望和社会的基本利益相吻合,是一个值得继续思考的问题。
“邻避主义”影响整体利益
这次事件也是香港近期“邻避主义”(即“not in my back yard”,“不要建在我的后院”)的一个延续。
从垃圾堆填区、青少年更新中心、高速公路、发电厂、传染病诊所等等,因公众整体需要,始终要兴建,但他们对邻近社区可能有潜在负面影响。这些设施通常对大多数人都有好处,但其环境的成本则集中在特定区域,由此造成成本与效益不对称。居民关心自己社区环境,本是无可厚非。但如果大家都抱着“各家自扫门前雪”的心态来反对这些设施,无疑会影响社会的整体利益,以致出现“反发展”倾向。美国不少高速公路因为“邻避主义”变成了断头路,英国伦敦的希斯罗机场扩建计划也因此胎死腹中。
香港也需要处理好这个问题,尤其是要避免某些政治人物利用部分居民的情绪,将其变为政治煽动的手段。否则只会让民粹主义抬头,实非香港之福。
|