天大研究院特约研究员 甘文锋 2019-01-28 以往新市镇式的发展模式已不能应付今天香港的规划困局，“明日大屿”不应仅增加房屋供应，政府应将其视为第二个市中心。参考雄安新区的发展模式，香港可考虑将非金融功能由香港岛转移到“明日大屿”，并以此建立香港的第二中心。 “明日大屿”计划香港特首林郑月娥发表任内第二份施政报告，经过一年多的执政，特首的这份报告提出了更多实质政策。而在诸多政策中，被称为“明日大屿”计划的有关在大屿山东部填海1,700公顷的长远建议，应该是最多人讨论也是引来最多争议的政策。虽然该计划的名称中只提及“大屿”，但除了大屿山北岸外，这个计划还涉及中部水域交椅洲和喜灵洲的人工岛，以及屯门沿海地带。施政报告中，“明日大屿”列在土地供应一项中，显而易见是有关增加土地供应的政策。当然，整个计划中能够提供最多土地的是人工岛。有关在香港中部水域填海的建议，其实在2011年至2012年的优化土地供应策略中已有提及，当时政府提出六种不同的增加土地供应的方法，包括︰更改土地用途、收地、发展岩洞、重用前石矿场、填海以及重建。不过，以上六种方法，只有发展岩洞及填海能够提供新的土地。可惜岩洞的土地发展有太多限制，更多是收纳厌恶性设施，以腾空现有土地，惟有填海才是最有效提供可用土地予政府的方法。由于在维港以外填海限制较少，因此当时政府就提出建设人工岛的建议并积极着手研究。土地只是硬件，重点是面对这个长达30年的提案，政府究竟准备如何规划这一大片土地，为香港未来发展做准备。在施政报告中，特首提出五项方针：首先是建立26至40万个住宅单位作房屋用途；其次是兴建新的运输走廊，以道路及铁路连接屯门、北大屿山、人工岛及港岛北；第三是在人工岛建立核心商业区；第四是保育南大屿；最后是将大屿山欣澳地段发展成为休闲和娱乐枢纽。香港第二市中心设想传统的发展方法，是发展个别地区为新市镇，纾缓市中心过分拥挤的问题，然后尽量提供一个自给自足的环境，使当区居民可以方便地在区内生活。在“明日大屿”方案中，除了人工岛的房屋计划外，亦有预先规划运输系统，配合大湾区及新界西的双门户地位，另外亦有提议在此建设新的商业中心区，以期促进整体经济。虽然这些提案对香港的整体规划而言是新的建议，但笔者认为它们仍未能改善香港固有的布局问题，笔者希望政府应趁“明日大屿”的机会，重新为香港规划，将“明日大屿”建设为香港的第二个市中心。香港岛成为香港的中心，显然是历史发展的结果。当时英国首先占领的是香港岛，然后是九龙半岛，最后才租借新界地区。因为这个次序，英国人最先在香港岛发展，也因为这个发展时差，香港岛成为了香港的中心。在这之后，香港人口渐多，港英政府为了纾缓市中心的人口压力，就在新界发展新市镇以解决问题。新市镇发展的前提是自给自足，除了满足日常生活外，亦包括市民可以在区内就业。因此很多新市镇起步时都有工业村，包括大埔、屯门等地，居民不用离家太远即可找到工作。可惜这种情况在工厂大量北移后已改变，导致新界工作机会不足，很多新界居民都要跨区就业，从新界来往港岛或九龙成为他们的日常行程，也给香港的公共交通运输带来巨大压力。除了交通之外，医疗资源亦出现区域间的巨大落差。公立医院由医院管理局负责分配资源，但新界区的人均资源却远远比港岛及九龙区要少。私家医院方面，虽然新界区人口占全香港超过一半，但竟只有两间私家医院，而香港岛人口不到全港两成，却有六间私家医院，占全港私家医院一半之多。医疗资源不平衡的根本原因，也是资源过分集中在市中心，这其中有历史原因也有规划原因。对于新界居民而言，交通问题似乎永远也解决不了，无论建多少条公路，加多少条巴士线，交通压力仍然越来越大。医疗方面，新界人也觉得受到不公平待遇，但政府却一直无计可施。人口超过700万，却只有一个市中心，交通及医疗只是众多问题中的两个。“明日大屿”的目光，不应限于一个新市镇又或者一个新的商贸区，这种发展模式，并不能解决香港只有一个城市中心所带来的问题。香港所需要的，是规划上的重新布局，建设第二个市中心，否则一些老旧难问题只会愈加积重难返。建立第二个市中心，这在很多大城市是很常见的做法。例如上海当年设立浦东新区就非常有先见之明，如果当初上海没有开发浦东，发展一定不会有今天这样的蓬勃气势。其实不单上海，内地很多二线甚至三线城市，都有发展“新城”的做法，主因是重建旧城区成本太高，而将本来的小区拆散，也容易引起社会问题，造成社会不稳定因素。发展新城则可以减低社会成本及经济成本，且让政府有机会重新规划一大片土地，而不用像重建市中心那样步步受限，收一小块地就规划一块地，重建的地区往往难以做到整体规划，反而产生更多其它社会及民生问题。推动香港第二市中心计划建议那么该如何将“明日大屿”发展成为香港的第二个中心呢？我们首先要确认的是发展第二个中心的主要目标。如上所述，将人口疏导到其它地区只是其中一个目标，更重要的是将集中在现时市中心的部分功能转移到第二中心，并透过这个过程，慢慢改变各项民生资源过分集中在某区的情况。“明日大屿”的住屋固然重要，但却并非是唯一问题，香港政府及社会应该在此基础上集中研究及思考应将哪些社会功能从港岛转移至大屿及屯门。具体实施方案其实亦可参考近年雄安新区的发展模式。2014年习近平主席提出要强化首都的功能。所谓首都的核心功能，即首都北京作为全国的“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”这四个中心，其余的功能则将会慢慢被疏解。举例来说，疏导的包括医疗卫生功能及行政事业单位，即北京的市中心不会再新增综合性医院，此外北京市的四套班子，即市委、市政府、市人大及市政协也已逐渐搬迁到通州，进一步纾缓了北京市中心的人口压力。当然，雄安模式未必能够完全适用于香港，但我们亦能在当中找到值得参考的地方。香港岛作为金融及商业中心，要将这类公司搬到新中心恐怕并不容易，但一些新兴产业、政府行政部门，以及医疗功能却可以搬迁及安排到“明日大屿”。例如综合性医院，可以参考北京的做法，不再于港岛或九龙兴建综合性公立或私立医院，改为于大屿山及屯门兴建。政府亦需要下更大决心，不单要在人工岛建新的住宅，更要参考北京市政府的做法，将部分管治功能搬迁到新的中心。这些管治功能包括我们经常提到的行政、立法及司法。立法会是新建成的，搬迁的机会较小。司法部门及某些政府部门绝对可以搬到新的人工岛，这些部门可以吸引更多相关行业将公司搬到新的中心，疏导人口之余亦将部分工作机会转移到第二中心，纾缓现时港岛中心的压力。总括而言，香港今天所面临的规划问题，源自历史上以香港岛为单一中心，而这个规划到今天已满足不了香港的发展需求。除了各项民生资源过分集中在港岛，工作机会过分集中亦令到香港整个交通运输系统出现巨大压力。以往新市镇式的发展模式已不能应付今天香港的规划困局，“明日大屿”不应仅增加房屋供应，政府应将其视为第二个市中心。参考雄安新区的发展模式，香港可考虑将非金融功能由香港岛转移到“明日大屿”，并以此建立香港的第二中心。只有规划并建立第二个市中心，才有机会解决民生资源及工作机会过分集中在一区所带来的社会问题。“明日大屿”是为配合粤港澳大湾区所提出的规划概念，现时趁这个概念仍在研究阶段，政府应将目标定得更加长远，否则错过了这个机会，到最后只是在大屿山附近建立一个新市镇，无疑将白白浪费香港发展第二中心的机会，也会错过香港解决目前诸多社会问题的机会