天大研究院研究员 呂国民 2019-01-02 2017年澳门会展业、金融业、中医药产业及文化创新产业与2015年相比，增加值总额上升23.6％，在所有行业的占比增加0.79％。虽然在整体占比中上升不够百分之一，但这显示澳门经济适度多元发展开始见成效。本文回顾澳门回归前后的经济适度多元发展情况，并提出对博彩业与经济适度多元发展的一些思考。 前言 2017年澳门会展业、金融业、中医药产业及文化创新产业与2015年相比，增加值总额上升23.6％，在所有行业的占比增加0.79％。虽然在整体占比中上升不够百分之一，但这显示澳门经济适度多元发展开始见成效。本文回顾澳门回归前后的经济适度多元发展情况，并提出对博彩业与经济适度多元发展的一些思考。 回归前的经济适度多元发展 澳门制造业在80年代中期发展蓬勃，成为澳门第一大产业。中期以后，内地开始实行改革开放，澳门制造业逐渐迁往内地，澳门与内地开始形成「前店后厂」的区域合作模式。自此，澳门本土制造业的经济增长动力开始持续下降。制造业在澳门整体经济中所占比重从1984年最高峰期一直持续下滑，澳门随之踏入经济转型期。80年代澳门曾经建立以制造业为主导的适度多元化经济体系，这是与当时国际经济环境、市场变化，以及澳门周边地区的经济因素有关。当时澳门土地、劳动力低廉，加上香港逐步丧失特惠税待遇及纺织品配额，香港和海外资金遂流入澳门制造业，推动澳门制造业快速扩张。澳门通过产业关联效应，也带动了其他与制造业相关产业的发展；适逢内地实行改革开放政策，促使澳门经济转型至以服务业和贸易为主的经济模式。制造业带动的适度多元发展，奠定了往后澳门本土企业的发展与成长。澳门与内地的区域优势互补合作，形成澳门以接单和贸易为主要的业务，而内地则负责来料加工和生产的工序。澳门第一次经济适度多元化可说是以制造业带动，并充份发挥澳门的区域优势，得以转型至服务业为主的现代化多元产业结构。 澳门经历1996至1999的金融风暴经济出现负增长，由于缺乏本土自主的增长与创新能力，无法创造新的比较优势，澳门的经济转型开始出现问题；因此，澳门只能借助博彩业作为其重要的经济支柱。至回归前，澳门经济虽然仍维持着四大支柱产业格局：即博彩业、制造业、房地产、制造业和金融业，但制造业在澳门经济增长中的比重已大幅萎缩，主导经济增长的产业复归为博彩业。博彩业的再主导经济的增长，不仅未能拉动其它产业的同步发展，更使社会各生产资源，更为集中地，大量流向博彩业，使澳门经济更呈单一。 博彩业与经济适度多元 1999年澳门回归，「澳人治澳」模式使澳门摆脱葡国殖民地的低效管治，为当时持续四年的澳门负增长经济注入新的动力。澳门回归后不久，博彩业随即开放，澳门第二次经济适度多元发展，就是透过开放博彩业带动其它产业而起步。特区政府在2002年收回赌牌后重新进行招标，引进国际资本与新的经营模式。这打破长期的博彩独家专营状况，让博彩业开始走向现代化、市场化与国际化，这是一个制度创新的尝试，希望藉博彩业的开放，作为龙头拉动其它相关行业的发展。开放赌牌引国际竞争不仅让澳门经济摆脱负增长，也创造了澳门经济的高速增长。回归初期，特区政府的一贯施政方针仍然是以博彩旅游为龙头，带动各行业发展。 在国家「十一五」规划和「十二五」规划，中央提出澳门适度多元发展的具体产业。在「十一五」规划中提出「支持澳门发展旅游等服务业，促进澳门经济适度多元发展」；而在「十二五」规划中，更明确指出「支持澳门推动经济适度多元化，加快发展休闲旅游、会展商务、中医药、教育服务、文化创意等产业」，并把澳门定义为「世界级的休闲旅游中心」以及「葡语国家与中国连接的商贸平台」。澳门推进经济适度多元化，不仅是澳门政府的施政重点，更包含国家的全力支持与政策的配合以致内地周边地区的付出。虽然中央和特区政府大力扶持，澳门经济适度多元的发展仍未如理想。2008年4月，澳门特别行政区政府宣布停止增设赌场、控制赌场数量等措施，藉此调控博彩业的过速增长。2009年的非博彩业收入与2013年相比虽然增长了一倍，但博彩业却增长了三倍。博彩业在总体经济所占比重越来越大，2015年前总额所占比重均超过5成。自2015年，博彩收入大幅下滑，在2016年博彩业的比重下降至47.2%。 赌权开放，再加上内地个人自由行政策的推出，澳门由原先制造业主导的经济多元发展已转变成由博彩旅游主导的经济结构。澳门特区政府过去数年虽然不断促进产业适度多元发展，其中重点发展产业包括：旅游业、会展业及文化产业等；但从经济结构的四大产业变化看，澳门经济发展正迅速向博彩业倾斜，扩张的行业都是与博彩有关联的；与此同时，其他行业在经济增长所占比例却呈萎缩趋向。博彩业的迅速扩张和过度集中，更突显澳门经济结构的绝对单一性。澳门经济适度多元化发展与博彩业的「一业独大」，是澳门长期发展的一个深层次矛盾。澳门博彩业急速发展，造成市场与经济发展失衡，窒息本土企业的发展，不利经济的可持续发展，也隐藏着对澳门经济的巨大波动与风险。博彩业与经济适度多元发展出现的矛盾，主要征结在博彩业的特殊产业结构上。博彩业的特殊产业结构有导致产业单一化的趋向，窒碍澳门经济的多元发展。 垄断性的高额利润市场结构。在正常的市场机制下，高额利润往往引致大量资本流入，从而加剧产业间竞争；竞争最终将会降低行业的利润，直至利润率均等化。在市场机制下，部份经营者将会离场，把资源作其它合理配置而增加其利润。因此，经济失衡情况便可藉市场机制加以纠正。然而，在垄断性市场结构中，由于竞争不能充分开展，高额利润会把社会资源向垄断产业极度集中。正由于博彩业是高额利润市场，故能用较高工资吸纳其它行业的同类人才，其它非博彩行业根本不能与之争夺人力资源。这就形成「博彩业一业独大，百业萧条」的情况。 少量进入的专营制度。在博彩进入方面，企业首先要经由政府招标选定，然后中标企业需签订承批合约，再由政府批出经营权。2002年的开放赌权，只是从一家专营变为六家专营。虽然是向国际招标，但仍然是少量进入的专营制度安排。由于限制进入和市场垄断，便意味着博彩业存在巨大的高额利润。因此，寡头市场的高额利益结构一旦出现并且固定下来，在一个微型经济体中，会很容易出现大量社会资源向其集中，并使其他行业失去发展的资源；另一方面，寡头市场也会减弱其内部的创新动力，阻碍其多元化的发展。 博彩市场高度集中。博彩业以往的高速增长主要来自贵宾厅。长期以来，澳门博彩收益有一半甚至七成以上的收益，都是来自贵宾厅。此外，百家乐又为各种博彩活动的主要收益。故此，大量资源集中在贵宾厅，博彩活动又集中在百家乐。致使过去澳门传统的博彩产品，如赛马和赛狗等博彩活动，大幅萎缩、收益剧减，生存空间缩窄。赛狗本来是澳门的特色博彩，也难以继续在澳门经营，最终以倒闭收场。由此可见，博彩业独大不仅挤压其他产业的发展空间，也对博彩业内部的同类业务产生挤压和淘汰效果，使博彩业市场和产品更趋单一化。这种单一化趋势隐藏极大风险：一旦赌场生意下滑，将会为澳门经济带来极大负面影响。澳门大型外资博彩企业的引入，本应作为适度多元化的企业主体，但在垄断性的高额利润市场下，博彩业务成为所有企业的偏好，而同步展开的适度多元化产业，却长期未能有很大的突破。 博彩业适度多元发展的思考 博彩业应引入更多竞争。澳门博彩业是寡头市场结构。政府以行政手段限制竞争，造成中标企业处于寡头垄断地位，阻碍整体产业的利润参与的平均化。政府作为这种资产的拥有者和批出者，通过与博彩企业签订专营合约，参与博彩业的高额利润分配。澳门博彩业利润的非均等化与寡头市场特质，即使在高博彩税下，博企仍能赚取高额利润就可见一斑。博彩专营批给合约同即将在2020至2022年到期，特区政府需要重新思考博彩业在澳门经济的功能和定位。政府应检讨是否有需要改变现时的批给制为准照制度。批给制度就是用行政方法限制市场的进入，而准照制度则是政府提出要乎合进入的要求，其中并没有进入市场竞争者的前设。将批给制改变为准照制后，政府仍可对博彩业发挥重要的控制作用，但主要方式是对相关公司和人员进行资格审查并颁发执照，而不再是限制赌牌数量和批给期限。政府也不再需要使用竞投方式确定承批公司。由于不限制博彩公司及赌场数量，所以，在这一体制下，可能不断会有新的公司进入市场，为顾客提供有新鲜感的博彩服务。也会不断会有旧公司离开市场，把资源有效运用，转为开拓其它非博彩产业。澳门博彩市场经营者时刻面临被淘汰的压力，也必会想方设法改进服务，吸引顾客，有利于澳门批给制在面对邻近地区正越来越多豪华赌场的威胁下，仍能保持竞争性。赌场的高额利润的全面均等化，促使博彩业行内各经营者互相良性竞争，想方设法挽留赌客，也有助博彩业的优化和向多元化方向发展。 博彩业应引入更多另类博彩元素。澳门博彩业的寡头垄断，使市场竞争性较低。博彩业的高额利润容易使一般经营者满足于现状，缺乏创新意识。在新的批给或准照制合约中，政府是否有需要考虑限制贵宾厅的数目，要求赐场有均衡发展？政府是否有需要考虑又是否有需要在赌场之外，增设其它创新的体育博彩元素？其实澳门政府可参考美国内华达州有关博彩经营所采取的完全竞争模式，把博彩营业执照分为非限制性和限制性执照两种。政府对不同博彩营业执照所抽取的税率也有不同。非限制性执照持有人可以经营除彩票以外的任何博彩游戏，包括赌台、角子机等；而限制性执照主要是发给那些只以博彩为辅助的商家。持有人只能经营规定的博彩类别和数量。例如一间小型酒吧，经营者为提供更多消闲活动，可申请安装数台角子机，但不能经营任何其他形式的博彩。在这种鼓励竞争的模式下， 内华达州共各类博彩游戏总计超过五千多种。澳门可以参考有关做法，引入更多竞争和特色博彩项目，藉此丰富和扩展澳门的博彩游戏的种类。 博彩业应发展更多非博彩元素。博彩业开放初期，澳门追求赌税增张，最后形成博彩业独大。近年，特区政府和社会大众都开始形成一个共识，非博彩元素才是社会发展的关键。赌牌批给将于2020年及2022年到期，政府应利用这个机会，重新检讨竞投的合约条款，要求投资者发展更多非博彩元素。例如，只能把娱乐设施的一定百分比面积用作赌场，其余须用作非博彩项目的发展；又或者要求把赌枱数目与非博彩元素挂勾，一定比例的非博彩元素才能批给一定比例的赌枱数目，令博企投入更多资源开发非博彩的项目。博企过往虽然也有致力发展非博彩元素，但较多的是大同小异，欠缺新意的购物消闲项目，每间娱乐场也相类似。故此，为保持吸引力，博企也应开发更多新颖的非博彩元素。 其中的旅游元素可发掘一些「主题旅游」。更多利用自然风光资源、中西文化融合的历史人物景观资源、会展、中医药、美食等元素，发展如，以会展结合的「会展旅游」、文化结合的「文化旅游」、中医药结合的「中医药养生旅游」，美食药结合的「美食旅游」 丰富澳门的特色旅游。 经济适度多元发展的思考 澳门自1999年12月回归至今已经历19个年头，社会民生经济等各方面都有长足稳步发展，2017年公布的《澳门经济适度多元发展统计指针体系分析报告》显示，澳门经济适度多元发展的基础已经形成，博彩业在本地产业结构中的比重开始下降。特区政府一方面加快会展、中医药、特色金融、文化创意等新兴产业的发展；另一方面，加快融入国家发展的大局，继续优化产业结构，提高非博彩元素。中央和特区政府大力扶持适度多元的经济发展模式。国家「十一五」、「十二五」、「十三五」规划都重复提出支持澳门推动经济适度多元化；中央领导也多次强调保持澳门长期繁荣稳定是国家对澳的首要政策。特首在多次施政报告中也提到经济「均衡发展」的重要。经历2014至2016年中国入境旅游人数大幅减少，严重冲击博彩业收入，2017年开始澳门经济终止过去几年的经济收缩，逐步走出深度调整期。今年澳门的非博彩元素经济增长能有一个百分点的增长的成绩，也是得来不易。我们更应在经济适度多元发展开始略见成效时，在原有基础上，再加大力度发展多元产业，其中包括以下各方面： 加强「一中心、一平台」建设。国家和澳门的「五年发展规划」具体落实，大力加强澳门在「一中心、一平台」（世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台）的建设。最近，特区政府根据《城市规划法》成立的跨部门小组决定以建设「世界旅游休闲中心与美丽家园」作为规划的策略主轴；这加快了澳门通过旅游业推动经济适度多元的发展。此外，中葡合作发展基金总部于2017 年6 月在澳门正式落户，也进一步强化澳门在中国与葡语国家建立经贸关系中扮演的独特角色。在中葡互动中，澳门可以藉贸易、金融、投资、物流等方面作为中介人的角色，发展多元化的配套产业。 全面支持会展业发展。特区政府继续推动以「会议为先」的会展业发展，成效渐显，在全球城市排名由 2015年的93名跃升至72名，亚太区域城市排名亦升至17名。澳门在2017年9月正式发布《澳门旅游业发展总体规划》，有助于于推动旅游业的多元化发展。最近完成修订的「会展活动激励计划」及「国际性会议及专业展览支持计划」，有助优化会展业的扶助措施。此外，澳门政府牵头开展「会议大使」计划，邀请各界知名人士担任「会议大使」，使得更多区域性和国际性会议选择在澳门举办。这都是会展业得以快速发展的推动力。 融合横琴拓展适度多元发展空间。博彩业「一业独大」挤压了经济适度多元化的发展，使其他行业发展空间狭窄。对于一些中小微企业，由于企业规模细小、土地、人力资源和各种生产要素都严重短缺和受限制。因此，除了博彩旅游业以外的其它产业，必需通过区域合作来拓展产业的发展空间，解决土地、人力资源，资金等各方面的短缺情况。横琴毗邻澳门，是「特区中的特区」。中央给予横琴比特区还特的政策，就是为了促进澳门经济适度多元发展；因此，在区域合作中，澳门首先要加强与横琴新区的深度融合和合作。就如在中医药方面，澳门吸纳更多内地名优企业及澳门企业进驻入园，并加强广东、四川、福建等中医药区域合作及国际交流。今年特区政府成功协助在中医药科技产业园生产的中成药产品在葡语国家注册，并协助澳门企业在葡语国家推广产品。这正好证明融合横琴能为澳门的适度多元发展，拓展更多空间。 开拓澳门特色金融产业。特色金融是特区政府近年积极推动的新兴产业，特区政府最近为《金融资租赁公司法律制度》及《融资租赁之税务鼓励》两项法律作出修订，并推出扶持和便利措施，争取更多融资租赁等业务的公司落户澳门。澳门可藉区域优势，可发展人民币的离岸结算中心、中葡贸易的交易结算中心，最近澳门与内地签署了《关于发展澳门特色金融的合作备忘录》，以加强了双方在金融领域的交流与合作。此外，特区政府也积极推动跨境电子商贸，让澳门的跨境电商货物，能从澳门付运至南沙的自贸区。 加强对青年创业的支持。扶持青年创业是澳门特区政府发展多元化产业的重点工作之一。近期，特区政府修订了《青年创业援助计划》，扩大受惠对象范围并简化申请手续；同时，特区政府鼓励青年参与「粤港澳大湾区城市群」建设，先后与广州、珠海、深圳等地区的青年创业支持中心合作，为澳门青年提供创业的工作地点和法律税务等方面的支持服务。特区政府也设立「中葡青年创新创业交流中心」，为中葡两地青年创业交流提供跨地域平台并组织和邀请澳门、葡萄牙两地青年互访交流，促进中葡青年的创业合作。此外，横琴新区的「粤澳青年创业谷」也为青年人提供更多营商发展与机遇。在政府大力扶持及推动下，澳门青年创业的意欲渐浓厚。 结语 正如特首在今年施政报告中提出，要「把握机遇，均衡发展」。澳门在会展业、金融业、中医药产业及文化创新等产业在GDP所占总额有所上升，而博彩业所占总额有所下降。这显示中央和特区政府各方面的努力，经济适度多元开始见成效。展望2019年，澳门定能把握融入国家发展大局和大湾区发展的机遇，精准培育新兴产业，创新经济适度多元，达至均衡的发展。本文章转载自《新澳日报》12月27日期