天大研究院特约研究员 张步文 2016-12-28 设立“监察机关”是一项重大政治决策。这个决定的要义在于一个政治坚定、执行有力、廉洁高效、公正权威和尊崇法治的长久反贪腐反渎职制度。把“反腐制度化、法治化和长久化”落到实处。 中共十八届六中全会“公报”指出，“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”，“监察机关”新鲜亮相。随后，中共中央发布《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。由此，一个不同于既有的中共纪检委、行政监察和人民检察的反腐败大构架初显轮廓。重大政治决定设立“监察机关”是一项重大政治决策。中共中央和新一代领导核心以高度政治使命感，决心探索一条适合国情、党情的“反贪腐渎职”道路，设立“监察机关”，试点“监察委员会”。这个决定的要义在于：逐步建立、健全一个政治坚定、执行有力、廉洁高效、公正权威和尊崇法治的长久反贪腐反渎职制度，确立一套相应的宪法、法律体系，创设一套完整的组织、人事体制和反贪腐反渎职运作机制，构筑一套保障“监察机关”自身廉洁、公信和权威的制度，把“反腐制度化、法治化和长久化”落到实处，“把权力关进制度的笼子”落到实处。设立“监察机关”，是全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“聚焦”，“三个全面”的实现在很大程度上都取决于找到治本的反腐之策，改革国家监察体制就是要推动党内监督和专门国家机关依法监督相结合，使依规、依法治党和依法、以德治国相统一，以永葆共产党的先进性和生命力，使中共的执政体系和国家治理现代化，持久赢得人民的衷心拥护，巩固、拓展和深化中共的执政基础。政治改革新谋略设立“监察机关”是重大政治改革举措。与“人大”、“政府”和“司法机关”并提的“监察机关”，将是由“人大”产生的新的国家机关，是未来国家机构中的新成员，它把现在中共纪检委、行政监察和检察院反贪腐反渎职等职权结合、集中起来，是中国第一个在国家层面上“党政合署”、深度整合的“新国家机关”。按照中共中央部署，设立“监察机关”，就会实质性改革现行党的纪检体制、行政监察体制和检察机关反贪腐反渎职体制，甚至改革公安机关的经济犯罪侦查体制，重新架构国家监察权力和监察组织体制，“监察权”成为一项与行政权、司法权并立的权力，一项覆盖所有公权力行使者的权力。这个“监察权”还是监督共产党和共产党实现自我监督的一种国家权力，是构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制的重要保障。这样的“监察机关”是新中国前所未有的，它在不改变现有国家机构的情况下，形成了新的权力架构，部分改变了现有行政权和司法权格局，这是自改革开放以来，中共中央和新的领导核心在政治改革上迈出的巨大步伐。法治化反腐的新体制目前，“监察机关”以及刚开始试点的“监察委员会”，在组织法、程序法和具体权项的法律根据方面，还不充分健全，但是，中共中央一开始就按照法治思路对“监察机关”进行决策。《试点方案》不仅强调了“建立党统一领导下的国家反腐败工作机构”的目标，而且明确指出：由省（市）人民代表大会产生省（市）“监察委员会”，作为行使国家监察职能的专责机关；建立健全“监察委员会”组织架构，明确“监察委员会”职能职责，建立“监察委员会”与司法机关的协调衔接机制，强化对“监察委员会”的监督制约。王岐山讲得十分明确，“监察委员会”试点省市要为国家监察制度改革全面铺开和制定国家监察相关法律提供实践基础；在全国人大常委会就试点工作作出有关决定后，先完成检察机关反贪等部门的转隶，推动人员融合和工作流程磨合；监察委员会履行监督、调查、处置职责，与执法、司法机关有机衔接、相互制衡，实现依规治党和依法治国有机统一。这充分表明，以习近平为核心的中共中央，自始就以法治思维和法治方法谋划改革监察制度、设立“监察机关”，将来的“监察机关”是一个有法可依、依法用权、违法担责的国家机关，它的组织和制度设计，反腐败资源的整合，监察范围的扩大，监察手段的充实和革新，都要在法律上进行规定和规范。“监察机关”行使强大监察权，但不允许出现置自身于法外、不受法律制约的局面。为了达成法治化目标，在“监察委员会”试点取得经验的基础上，应当修订《宪法》，增加关于“监察机关”的原则性规定；制定“国家监察法”（废止《行政监察法》），规定“监察机关”的组织、权力、人员资格（不低于司法人员的资格要求）、监察对象和范围、监察执法和调查（侦查）程序、法律责任和其它事项；需要修订《刑事诉讼法》、《检察院组织法》等法律，修改涉及纪检的部分党规。这些工作将在“监察委员会”试点初步完成后陆续推进或完成。按照中央部署和要求“坚决周密地试”中共中央部署试点“监察委员会”，有明确的政治要求。第一，思想认识要到位。试点地区要从政治和全局的高度，深刻领会这个事关全局的重大政治改革的精神实质，切实把思想和行动统一到中共中央决策部署上来。在改革过程中，促成人员融合，实现工作流程磨合、衔接，确保相关人员思想不乱，工作不断，各方面队伍不散；第二，试点责任明确。试点省市的党委担负主体责任，一把手要负总责，纪委要负专责；第三，试点方法务实，试点内容明确。试点省市领导要联系本地实际，发现问题、解决问题，要在组织和制度上创新，整合反腐资源，扩大监察范围，丰富监察手段，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责；第四，作为试点任务和目标中的一部分，试点省市要探索出可复制、推广的成熟经验，为在全国设立“监察机关”、制定国家监察相关法律和修改宪法及其它相关法律，提供实践和制度基础，让人民群众对“监察委员会”的运行和成效感到满意。正如王岐山对试点三省市的领导所说，“监察委员会”在北京、山西、浙江先行先试，既充分体现了中央的信任，又是对他们的鞭策和考验，考验的是“四个意识”和担当精神。参加试点的地方党政领导，要有一股劲，坚决、周密地搞好试点，要像邓小平讲的那样，改革胆子要大一些，敢于试验，看准了的，就大胆地试，大胆地闯。法定名称值得重视“监察机关”的法定名称兹事体大。目前，媒体广泛使用的“国家监察委员会”，并不是确定不变的正式名称。中共十八届六中全会“公报”使用的是“监察机关”，《试点方案》用的是“监察委员会”。“监察机关”的正式、法定名称还须深入讨论。现在看来，未来的国家监察机关可能命名为“监察委员会”。不过，除各级“人大”和乡镇政府外，考虑到现在中央国家机关的名称分别是“国务院”、“最高人民检察院”和“最高人民法院”（“三院”），县级以上地方各级国家机关的名称分别是“人民政府”、“人民检察院”和“人民法院”（“一府两院”），那么，将来“监察机关”的名称，更为适当的是统一为“监察院”，即中央设“中华人民共和国监察院”（中央国家机关为“人大＋四院”），县级以上地方各级设“X省（市、自治区）、X市（地区、州、盟）、X县（区、旗）监察院”（县级以上地方各级为“人大＋一府三院”）。在书写、阅读以及国家机关命名方式统一性方面，“监察院”比“监察委员会”更好。应当设置在地市级以上按照现在的思路，将来的“监察机关”可能会设到县一级。现在的人大、政府设到了乡镇一级，检察院和法院设到了县一级，如果“监察机关”由人大产生，那么，哪一级人大有权产生“监察机关”，就需要在政治作出决定，在法律上明确规定。解决这个问题也要有改革创新精神，要考虑到“监察机关”的重大使命，要认真对待“监察机关”的级别、地位和权威性问题，因此，可以摆脱先前设立地方各级人大、政府、检察院和法院的思路，一开始就把“监察机关”的设立定位在较高层次，例如，全国只在中央和省、直辖市、自治区设立“监察院（监察委员会）”，或者，最低也只在地市这一级设立“监察院（监察委员会）”，在直辖市设立若干“监察分院（监察委员会）”。
Day: December 28, 2016
天大研究院特约研究员 宋亮华 2016-12-28 洪水般的流动性一致流向房地产，将其价格迅速推高。针对房地产投机性需求和部分多次投资性需求采取行政干预措施，是全球各经济体的一致做法。 进入新世纪后，市场流动性管理和房地产价格不时搅动大陆经济金融的敏感神经。房地产和金融是两个紧密关联的产业，外溢效应强大，涉及经济整体稳定，牵一发而动全身。当下大陆金融体系功能尚未完全成熟，房地产市场治理长期由地方主导，相机调控成为地方在复杂利益环境中深度介入经济运行的常态，而中央需要确立全国“一盘棋”的治理思路，开展顶层设计，加强协同创新，这样才能构建理性繁荣的房地产市场。工业化进程中出现流动性管控难题大陆在工业化中期加入WTO，作为世界工厂分享到全球化红利，借此成为全球第二大经济体、第一大储蓄资金和外汇储备拥有国。重积累和投资，轻收入分配和境内消费，部分工业产能过剩，边际投资收益率进入零值临界拐点，社会投资意愿下降，天量的流动性在外汇和资本管制的境内形成大大小小的堰塞湖。当洪水般的流动性一致流向房地产时，房地产价格被迅速推高。近年来，我国股票和债券市场发展取得了巨大进展，但与经济体量相比略显不足，间接融资仍占据金融体系的垄断地位，导致社会融资杠杆率持续上升。在边际投资收益率下降规律作用下，市场上风险低、收益高的资产严重短缺，即流动性面临“资产荒”。股市、债市流出的资金和境内外其它流动性一致“理性”地流向具有保值和阶段性升值预期的房地产。土地的资本化是大陆近十多年来的自发性创新之一，它为工业化进程、城乡生活水平提升创造了新条件，但经济金融发展根基主要定位于土地资源，如不加以结构性改革，未来结构性风险在所难免。房市频繁发作“疯牛”，根源之一是部分投资性需求不断累加杠杆，之二是地方政府期望通过批租具有增值预期的土地，为发行用于公共服务设施投资的市政债券提供信用抵押。这种短期化的土地信用与土地财政不具可持续性。聚焦房地产引致的金融风险对房地产市场秩序的治理，国际上最佳的实践是区域甚至全国一盘棋，从民生建设和市场总体治理的高度，统一出台法律规则，再允许地方在授权范围内进行微调。针对房地产投机性需求和部分多次投资性需求采取行政干预措施，是全球各经济体的一致做法。一些地方政府在中央的压力下采取了限购限贷措施，但政策出台时机、力度和密度需要把控，确保不会矫枉过正而出现踩踏效应，避免将潜在投资者驱赶到境内外其它地区。房地产价格波幅过大、过于频繁给金融部门提出巨大挑战。金融部门应主动放弃投机性和部分多次投资性房地产融资的短期收益，针对将出现的周期拐点，利用金融专门知识引导经济主体去杠杆，从非理性交易向理性投资转移，将手持的流动性用于消费或投资于实体经济。目前金融部门成为事实上的房地产抵押权最大持有者，系统性风险过于集中。其中，银行又是最大的融资供应商和抵押权人，有必要提前做好抵押品价格波动的风险评估、压力测试、应急预案，放弃存款再保险和获得政府救助的幻想，利用金融市场上的风险缓释工具，为抵押品安装保险杠式的财务稳定器。大陆拥有全球独一无二、自成体系、独立完整的产业链，这是我们管控房地产所致金融风险的独特优势。中国经济由此具有强大的韧性和自我修复能力，现正从经济金融大国向强国目标迈进。中国无意在所有产业领域都向发达经济体的结构靠拢，成为其主导的产业价值链环节。中国正推动供给侧改革，实现实体经济的转型和产业升级，为资金流动增加新的渠道，从而保证国家经济金融安全。中国城市化也没有简单套用境外先进城市的发展路径，在提升第三产业比重的同时，努力防止出现产业空心化现象。中国不可放弃具有经济护城河功能的实体产业竞争能力。改变有中国特色的发展路径，任由股市、房市暴涨暴跌，只会导致社会灾难。房地产市场理性吸纳流动性各自为政的房地产市场调控不是长期有效的治理机制。诸侯经济和区域、全国经济没有实现一体化，是中国在推动贸易投资自由化中出现的逆全球化、自由化、市场化现象。地方治理出发点不可能站在全国一体化的市场治理高度，从购房入户到城乡户籍一体化改革，地方政府在房地产投融资方面政出多门，出尔反尔，发展到如今的简单粗暴，与中央统一税制改革进行博弈，可能诱发区域性市场风险并蔓延到其它地区，最终将与通过调控促进区域性房地产健康发展的初衷背道而驰。然而，全国“一盘棋”治理并非否定土地信用与土地财政在深化改革进程中的合理性。当前中国正处于特定历史阶段，地方政府需要负担庞大的财政供养人员并照顾既得利益集团，这已是不争的事实。大陆的信用体系建立于土地信用基础上，大部分社会融资基于不动产信用是经济主体在市场博弈中的共同选择。在地方预算约束日益硬化、减政放权改革后财税权利向中央适当集中的过程中，土地财政为地方经济创新行为提供了有效的激励。同农村家庭联产承包责任制、经济特区试点改革一样，这也是具有中国特色、显著改变历史发展路径的制度创新。大陆股市吸纳流动性能力有限，而控制政府部门杠杆和压缩企业部门杠杆，使得债券发行规模增长放缓。只要实体部门降低了杠杆率，政府部门杠杆率得到控制，金融部门的杠杆率自然下降。这样，吸纳市场流动性的资金池建设仍然需要理性繁荣的房地产。房地产既有消费必需商品属性，又有金融投资品属性，且其市场规模体量巨大，完全可以吸纳大部分冗余的流动性，在作为海绵的同时可发挥湿地的净化功能。创新房地产市场的制度供给中国需要尽快创新土地和住宅供给和管理制度，不能再让房地产成为地方与中央频繁博弈的场所。逐步根除经营城市资产负债表、建立政府融资平台、依赖土地财政维系地方地位、维持地方运转的痼疾，禁止地方政府将市民缴纳的税收与国有企业投融资混同，加大力度惩处房地产领域非法设租、寻租、利益输送等腐败行为。增加土地供应是重中之重。当前需要加快城乡宅基地、农村耕地和林地确权进度，允许城乡宅基地流转；激励远离城市的地区绿化荒地，增加林地；在维护生态可持续的前提下，开垦荒地成耕地，释放城市周边的耕地、林地为建设用地；重点建设大都市圈周边的卫星城镇，发挥大中城市的辐射功能，而非全面开花建设远离大中城市的小城镇。改革招拍挂制度，建设规范和统一的土地使用权交易大市场。大陆土地批租借鉴了香港土地拍卖的做法，有利于地方取得稳定的土地财政收入。然而，无论是欧美发达经济体，还是金砖国家或类似发展中经济体，土地交易都主要通过市场完成，政府只充当市场秩序的守夜人。香港、新加坡等少数离岸式城市经济体土地拍卖的经验，并不适用于幅员广阔、又需要统一市场秩序的大型复杂经济体。解决之道在于建立区域性或全国统一的土地使用权交易平台，比如从长三角或珠三角开始试点，将各地可交易大大小小的土地放在统一的电子化平台上，形成批发与零售并存、库存充裕、连续交易的超级大市场，从而有效平抑地价，降低非理性暴涨暴跌的概率。完善房地产金融服务供给，引导社会流动性形成长期资本。城乡房地产兼具金融信用功能，可作为经济主体进行理性投融资的资产载体，但房地产投融资活动的短期化不利于长期资本形成。推动短期资金向长期资金转化，重点在于规范带有影子银行属性的金融与保险理财产品、打击境内外投机资金进入房地产领域；扩大可抵押融资、可资本化入股的土地范围，配合土地流转，提供过桥性质的融资，包括夹层基金、并购贷款等；发展普惠的消费金融，提升将储蓄转化为消费和资本的效率，引导具有支付能力的城乡居民购置兼具居住和保值增值功能的城乡房地产；创新风险缓释工具和风险管理技术，减少对土地抵押的依赖，但治本的策略应根植于社会诚信水平、金融部门风险经管和管理能力的提升。新政策出台应着眼于逐步让土地财政退出历程舞台。配合事权改革，减政放权，改革房地产相关税制，逐步将土地批租收入、相关交易税费、不动产增值税费等纳入统一透明的税制轨道，同时通过结构性减税降低住宅消费成本。在收入分配方面，可加大国企分红力度，适当动用外储补充社会保险资金池。土地财政实质上为隐性税收制度，房地产业由地方主导分散治理不利于全国经济一体化，容易造成、拉大地区与居民之间新的贫富差距。统一有效的税制有助于缓解和熨平地区、居民财产性收入差距，建议研究改革与房地产交易及持有相关的税种，增设遗产税；改革地方债券和市政债券发行制度，有步骤地放弃地方土地隐性担保潜规则，改为国际通行的未来税收抵押方式；将中央主导创新的PPP发展成有效替代以土地为信用担保的城乡建设投融资方式；推行部分消费性住宅按揭月供、租房费用抵扣应纳税收入总额；对投机行为和多次投资行为加收托宾税或特别税、空置税，对豪宅、容积率低的房屋加征消费税。分流庞大的外储也是重要配套举措。调整境内外贸易结构、加大境内外投资特别是科技创新力度可有效分流外汇库存，为冗余的流动性找到有序的流动方向。人民币国际化后将逐步成为国际储备的重要货币，改变发展中经济体特别是大陆被动向美国提供透支消费和全球化投资的资金来源的时机已经成熟。建议有计划和步骤地缩减外储，破除贸易和资本平衡基础上追求盈余的传统观念，加大知识产权、技术装备进口力度，容忍经常性贸易、资本项目适当出现逆差；结合加入SDR进度，适当放松资本流动管制，允许提前偿付没有投资效益的外资，进一步推动人民币国际化；鼓励并引导民间对内对外加大直接投资力度。