天大研究院特约研究员 穆骏 2016-07-08 中国社会处于转型时期，经济高速发展；执法部门尤其是公安干警长年累月工作在第一线，任务重，压力大。警察执法犯法或者过度使用警力并不是中国所独有的现象。然而，当今中国的法治建设，必须从第一线的执法者做起，建设一支高效的执法队伍，首先要让警察成为知法、护法的文明执法者。对于任何一起涉及警察可能执法犯法的案件必须高度重视，迅速处理，做到公开透明、一查到底，及时给公众一个交代；让每一起涉及执法者滥权的非正常死亡案件，都能成为促进法治建设的助推器。这不仅仅是对生命的重视，对公众呼吁与媒体关注的回应，更是为了保持民众对执政者的信心。不能靠传统方式封锁消息来处理类似事件，更不能任由这种“一只老鼠坏一锅汤”的情况持续下去，不能继续让国家政权为极少数违法乱纪分子买单。 习近平主席5月20日上午主持召开中央全面深化改革领导小组第二十四次会议并发表重要讲话。他指出，深化公安执法规范化建设，要着眼于完善公安执法权力运行机制，构建完备的执法制度体系、规范的执法办案体系、系统的执法管理体系、实战的执法培训体系、有力的执法保障体系，实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化，保障执法质量和执法公信力不断提高；要增强执法主体依法履职能力，树立执法为民理念，严格执法监督，解决执法突出问题，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。习近平的讲话被媒体和网络普遍解读为针对最近几起引起舆论广泛反响的基层公安执法事件。这个解读可能失之狭隘，因为习近平自执政以来，多次强调执政为民，严格执法监督，强调它们是法治建设最重要的部分，这表明规范执法权是习近平一贯的思想。专业地处理公安干警执法犯法事件中国社会处于转型时期，经济高速发展，积累的问题不是一天可以解决的，而执法部门尤其是公安干警长年累月工作在第一线，任务之重，压力之大，不仅在中国各政府部门中排名第一，就世界范围而言也是名列前茅的。中国虽然时不时出现一些引起舆论关注的涉及警察滥用权力的事件，但没有明显证据表明中国的警察比其它国家的警察出现更多执法犯法的例子。如果同美国对比的话，我们看到，美国警察执法过度引发舆论事件甚至社会骚乱的例子明显比中国多，也比中国更严重。例如过去五年，就至少有六起警察疑似误杀平民（黑人）事件引发社会震荡，累计造成损失达到百亿美元以上。警察执法犯法或者过度使用警力并不是中国特有的现象。然而，在处理这类事件上，中国却存在着比较特殊的状况。那就是部分基层警员执法引起的负面影响无法及时消除，往往波及到部分民众对法治建设的信心，经媒体报道后，甚至影响到这届政府的执政形象。这在其它处理类似事件经验丰富的国家，是比较少见的。当今中国的法治建设，必须从第一线的执法者做起，建设一支高效的执法队伍，首先要让警察成为知法、护法的文明执法者。对于任何一起涉及警察可能执法犯法的案件必须高度重视，迅速处理，做到公开透明、一查到底，及时给公众一个交代；让每一起涉及执法者滥权的非正常死亡案件，都能成为促进法治建设的助推器。这不仅仅是对生命的重视，对公众呼吁与媒体关注的回应，更是为了保持民众对执政者的信心。落实公安干警违纪违法问责制近日有两起执法事件引起社会广泛关注。兰州市和平镇民警粗暴执法，把两位大学生屁股打得惨不忍睹，照片在网上曝光后，当地警方立即采取行动，对事件进行调查，并对涉事警察进行问责。这起事件并没有引起更严重的后果。而另外一起发生在北京昌平的雷洋案却没有得到及时处理，造成舆论和网民对事件处理公正性的质疑。执法犯法的事哪个国家都有，但如果不加问责，不能给公众一个及时、公平、公正、透明的说法，不把这些执法犯法者绳之以法，最终为这些执法犯法者买单的是国家政权。长期下去，再强大的政权，可能都会付出惨重的代价，这是值得中国执政者认真思考、严肃面对的。处理这类事件，不但要设立问责制度，而且还需要积累经验。警察是国家最重要的执法人员，整个政府、司法尤其是警察部门倾向于保护、包庇犯错的警员，并不难以理解，各国都如此。这就是为什么只要出现一起警察打人或者警察卷入杀人事件，就会立马引起老百姓与媒体的高度关注。这个时候，如果政府稍微处理不当，就会引发群体事件。美国过去几年因为警察枪杀黑人而引发的骚乱不只一起，损失已高达百亿美元。正因为这样，各个国家和地区在处理警察犯错时都特别小心，不但力求做到公开透明，而且还设立了诸多机构专门应对警察内部违反纪律和犯法的事件，例如香港地区的独立监察警方处理投诉委员会就是特区政府负责处理警察滥权的独立调查机构，只要有人投诉警察，立马介入调查，其权力之大、信誉之高，直逼廉政公署。改善权力制衡机制 打破基层利益集团美国是警察滥权的重灾区。然而，由于存在权力制衡，加上事件后往往迅速成立民众比较信任的独立调查组，我们看到，不管因为种族问题闹到多大，基本上都不会把群众的怒火引到政权和执政者的身上。在中国发生类似的事件中，我们却看到，由于处理不够及时，缺乏经验与机制，很多时候，一件地方性的小事，经过媒体与网络的传播，都会波及到最高政府，伤及最高政权和最高领导人的威信。情况之严重，令人不得不担忧。为什么美国警察杀人，哪怕引发了大规模的暴乱，美国人都很少去质疑美国的制度和最高领导人，而在中国，国家制度、政府和领导人却常常都在为一些不知道什么地方、不知道什么名字的执法犯法者背黑锅？国家政权以其整个信誉为极少数不法分子与知法犯法者付出代价。这是一个值得当局严肃对待的问题。对此类事件的处理，首先要在机制设计上下功夫，组成类似独立于犯事者所在单位（公安局）的调查机构，让民众相信当局会及时、公正、公平、透明地处理类似事件是非常重要也非常必要的。这不但可以保护公安部门的声誉，也是对体制的维护。同时，要维护执政当局的声誉，打破以部门利益为主的“小圈子”与“利益集团”，维护执政党的整体利益。维护党和国家领导人的权威，是改革开放能否深入进行下去，国家大政方针能否在各方面确实推进的关键。维护基层一些执法犯法的少数害群之马，恰恰是对制度与最高领导人最大的伤害，明显是部门利益作怪、基层推卸责任、不能贯彻问责制的结果。我们既要看到类似事件发生后，媒体和网络在传播方面给政府管治造成的挑战，也要看到当今国民权利意识越来越重、越来越关心类似事件，给当局改革提供了难得的机遇。适当引导媒体确有必要，但不能靠传统方式封锁消息来处理类似事件，更不能任由这种“一只老鼠坏一锅汤”的情况持续下去，不能继续让国家政权为极少数违法乱纪分子买单。笔者认为，这是认真领会习近平主席讲话、认真贯彻执行依法治国政策的关键。
Day: July 8, 2016
天大研究院特约研究员 崔克亮 2016-07-08 生命安全是公民最基本的法律权利，而公民生命健康权遭受威胁的源头即在于不公正的法律。如能从立法源头上铲除可能戕害公民生命健康权的陈规旧法，则无疑会大大减少公权力滥用对公民权利的侵害。基于此，我们认为，废除收容教育制度已刻不容缓。 在国务院颁布的有关收容遣送、劳动教养和收容教育的三个行政法规中，孙志刚以生命代价使收容遣送制度被废除，“唐慧事件”导致劳教制度被废除。2014年的“黄海波案”曾引发终结收容教育制度的舆论，近期发生的“雷洋案”更是掀起全民性的汹汹热议，不少司法界人士、法律专家和普通公民再度疾呼终结收容教育制度。生命安全是公民最基本的法律权利，而公民生命健康权遭受威胁的源头即在于不公正的法律。如能从立法源头上铲除可能戕害公民生命健康权的陈规旧法，则无疑会大大减少公权力滥用对公民权利的侵害。基于此，我们认为，废除收容教育制度已刻不容缓。收容教育制度违反中国现行法律收容教育是一项针对卖淫嫖娼者的行政措施。1991年《全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》首先提出收容教育制度：“对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为六个月至二年。具体办法由国务院规定。”1993年，国务院颁布《卖淫嫖娼人员收容教育办法》。根据该办法，县级公安机关有权对卖淫嫖娼者处以六个月至两年的收容教育。实际上，有关收容教育的法律规定与中国《宪法》《立法法》《行政处罚法》《行政强制法》等多部国内法律存在严重冲突。中国《宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定，或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”收容教育仅由公安机关决定和执行，没有检察院和法院的介入，明显违背宪法精神。《立法法》第八条规定：“对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。”第九条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”《行政处罚法》第九条也规定，限制人身自由的行政处罚只能由法律设定。1991年《全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》将制定收容教育具体办法的权力授予了国务院，这明显违反了《立法法》关于限制人身自由的强制措施不能授权国务院制定行政法规的规定。《卖淫嫖娼人员收容教育办法》是由国务院颁布的行政法规，并不是由全国人民代表大会或全国人大常委会制定的法律，不能用于限制人身自由。收容教育被定性成一项行政强制教育措施。而《行政强制法》第十条规定：“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项（限制公民人身自由）、第四项（冻结存款、汇款）和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。……法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”如前所述，《卖淫嫖娼人员收容教育办法》只是由国务院颁布的行政法规，违反了行政强制措施必须由法律设定的规定。此外，强制措施的重要特点是临时性，如扣押、查封、冻结；另一个特点是非处分性，即限制权利而非处分权利。收容教育，对公民人身自由的剥夺长达六个月至两年，不具备临时性，也不是非处分性，其名为行政强制教育措施，实为行政处罚。与此同时，收容教育制度还违反了依法行政原则、尊重和保障人权原则及比例原则、新法优于旧法原则、一事不再罚原则等基本的法律原则。即以新法优于旧法原则为例，针对卖淫嫖娼这一行为，由同一立法机关制定的《治安管理处罚法》（2006年）和《全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》（1991年）都做出了规定。对卖淫嫖娼者的处罚，应当按照新法《治安管理处罚法》进行，作为旧法的《全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》以及在其授权之下制定的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》已然失效。收容教育制度违反中国加入的国际公约在收容教育制度下，被收容者被公安机关拘捕，不经过法庭审判即可被拘禁长达半年到两年，这与国际法严重相违。中国是联合国成员国之一。联合国发布的《世界人权宣言》第九条规定：“对任何人不得加以任意逮捕、拘禁或放逐。”第十条：“人人完全平等地有权由一个独立而无偏倚的法庭进行公正和公开的审讯，以确定他的权利和义务并判定对他提出的任何刑事指控。”中国于1998年签署加入的《公民权利和政治权利国际公约》也有类似的更为具体的规定。早在1959年的一份联合国文献（“关于个人和卖淫中的交易的研究”）中就提出，卖淫本身不应当是非法的。1979年，《联合国削除所有形式的对妇女歧视的国际公约》规定，“妇女有自由选择职业和工作的权利”。随后，联合国消除对妇女歧视委员会确认，自愿卖淫包括在“自由选择职业”的范围之内。由此，联合国文件正式确立卖淫为应该保障的职业自由。该条约有180多个成员国签署，中国是最早的缔约国之一。 收容教育制度恶化社会治理有关调查研究显示，公安机关在实施收容教育过程中的自由裁量和处置权过大，被收容教育者常常遭遇高强度劳动、限制基本生活需求、强制通信检查、被索贿、乱收费和人格侮辱等等。该制度亦对性工作者的健康权利和免受暴力的权利造成威胁。由于性工作者不被法律和社会认可，没有正规的体检、安全防范措施教育，导致了疾病传播等许多问题。《收容教育办法》赋予了公安机关极大的裁量权，县级公安机关有决定收容教育的权力；并规定收容教育所也由公安机关负责管理；对“不服”的，还可以延长收教期限。一言以蔽之，“自侦自审自判自执”，难以受到上下、同级和公众的监督，在个别地方，收容教育成为公安机关、执法人员牟利敛财的工具。性交易是地下活动，必须要有一个保护伞，因而较多受到黑社会控制。一些公安人员借用执法权力与组织卖淫者结成利益同盟，玩起了“纵寇”游戏。交了保护费就可以卖，不交保护费就打，这俨然成了“公开”的潜规则，客观上形成了执法人员腐败的温床，助长了社会歪风邪气。更有甚者，性工作者被抢劫、被强奸、被杀害，但由于其身份信息不全，家人也羞于报警，致使大量案件无法侦破，没有人关心她们的生死存亡。就像劳教制度容易异化成维稳工具一样，收容教育在实践中也常被扭曲。据媒体报道，一些地方以抓嫖娼为名，对拆迁的“钉子户”强制进行收容教育，并在收容教育过程中，诱导拆迁户签下拆迁协议。据调查，收容教育制度的教育、帮助效果并不理想，绝大部分曾被收容教育的性工作者在离开收容教育所后便重操旧业。这个调查结论也与人们的日常观察和经验判断相吻合。卖淫非罪化是善政选择揆诸史乘，卖淫现象自古有之，中外皆然，难以根除。从人类发展史来看，性服务业或性产业有着悠长的历史根源、深厚的社会背景和人性基础。该领域是一个适宜以道德伦理调整而非以法律规范调整的私域。所以，理性的态度应该是，承认性产业长期存在的事实，探索如何在现行道德价值体系下对其进行有效管理，以及如何改善性工作者的生存状况和保护其权益。目前各国针对卖淫现象的法律对策主要有四种模式——卖淫犯罪化；卖淫合法化；卖淫非罪化；卖淫违法但不构成犯罪，由行政机关给予行政处罚。其中，第三种模式愈来愈成为主流，采取第四种模式的国家极少。中国的收容教育制度实际上采取的是第一种和第四种模式混合的方式。按照中国的《收容教育办法》规定，商业性性行为只是一种违法行为，并非犯罪行为，但是，限制人身自由的所谓“收容教育”又在事实上将这种行为当做犯罪行为来惩罚。在这里，行政法规在法律位阶上的“僭越”和行政执法部门自由裁量权的“任性”滥施，正是导致“雷洋事件”层出不穷的直接原因。非罪化之所以逐渐成为全球各国面对卖淫现象的主流态度，是因为用法律的形式来处罚公民的不道德行为，是一种立法上的道德清高主义。现代法律体系的基本原则在于：不应当以社会上一部分人的道德标准作为依据来制定法律，去惩罚社会上另一部分人并不侵害他人权利的行为。因此，对没有受害者的性行为不应该用法律去惩罚，而应当以道德、伦理去规范，国家要做的是减少它的负面效应，比如控制性病的传播，保护性工作者的身体健康及其他权益，对该行业进行明确有效的规范等等。