天大研究院特约研究员 贺雪峰 2016-02-26 中央允许改变现有的具体土地承包关系，既表明实践中存在强烈的改变现有土地承包关系的要求，又说明了中国农村土地实质上的集体所有性质。 日前闭幕的中央农村工作会议对于开辟农业和农村工作崭新局面、实现全面建成小康社会具有重要意义，意味着最受瞩目的农村土地集体所有权制度改革将会进入全面落实阶段。坚持农村土地农民集体所有关于农村土地集体所有权，会议的政策是坚持农村土地农民集体所有，强调“坚持家庭经营基础性地位，农村集体土地应该由作为集体经济组织成员的农民家庭承包，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位，不论承包经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭”。中央关于农村土地是集体所有的最重要的要求，不是对集体所有制的抽象强调，而是在关于农村土地承包经营权确权登记颁证工作的具体部署中强调充分依靠农民自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题。确权过程中的自主协商事项当然是公权力的事项，而不是私权利。也就是说，确权是确集体土地的权，而不是说农民目前承包的土地就是他们私人的。这一规定充分表明了农村土地的集体所有性质。在操作层面，中央强调可以确权确地，也可以确权确股不确地。农民土地承包权并不一定非得与他们现有的集体承包关系对应，现有土地承包关系不是私权利，而是公权力。确地并非将农民现有的具体承包土地长久不变地承包下去，而是有期限的、还要调整的。这更是明确了农村土地集体所有的性质。此举其实是向2002年《土地承包法》的回归。之所以会发生这一回归，是因为中国人多地少，农户户均耕地规模极小且地块细碎，农户土地权利越是明确具体，土地产权就越是无法有效整合，土地耕作就越是难以进行。从这个意义上讲，农村的实践改变了中央政策。有人期待借农村土地确权进一步强化农户对具体承包地块的权益，虚化土地的集体所有权，让农户承包经营权替代集体土地所有权。这种认识显然是有问题的。中央允许改变现有的具体土地承包关系，既表明实践中存在强烈的改变现有土地承包关系的要求，又说明了中国农村土地实质上的集体所有性质。坚持稳定土地承包关系会议强调“坚持稳定土地承包关系，依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权利”，体现了中央维护农村稳定的一贯政策。2002年《土地承包法》第一条即规定：“为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据宪法，制定本法。”第四条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”。依据2002年的《土地承包法》，具体土地承包关系是30年不变，长期稳定的是农村土地承包关系，是农民具有长期而有保障的土地使用权。在当前农村土地十分细碎、农户经营面积十分狭小、农村人地关系十分不稳定即承包土地的农民大量进城而其土地使用权正在流转、人地发生了普遍分离的情况下，过分强调农民现有具体承包土地的权利，反而会导致土地产权无法有效整合、土地因此无法有效耕作的严重问题。保留农村土地集体所有制，同时赋予农民长期而稳定的土地使用权，土地确权就可以理解为在第二轮承包期30年不变基础上的确权，而非要将农民具体承包土地的地块关系确立下来并长久不变。放活土地经营权放活土地经营权是全面深化农村改革的重要突破口。会议指出“要加强土地经营权流转管理和服务，推动土地经营权等农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。在当前农村已经普遍出现人地分离情况下，具有承包权的农户可能进城务工经商去了，他们的土地流转给另一方耕种，因此出现了承包权与经营权的分离。承包权与经营权的分离存在两种情况，一种情况是，农户将自己承包的土地流转给同村社的亲戚朋友或邻居熟人。这种流转一般是不规范无协议的，一般租金很少，可以随时收回。这种情况下，所谓土地的经营权问题不突出，承包权与经营权还没有发生明显分离。第二种情况是，农户将自己承包的土地流转给公司（包括各种农业大户）经营。这种流转一般要签正规土地流转协议，租金比较高，有明确土地流转年限规定，承包权与经营权发生了明显分离。农业是弱质产业，无论是市场风险还是自然风险都很高。在土地租金很高的情况下，公司要通过经营土地赚钱，就必须要认真规划，精心经营，并需要对基础设施进行投资。如果遇到资金瓶颈，就有向银行贷款融资的需要。中央允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资，正是要回应公司务农的这一需要。作为向金融机构抵押融资的是土地的经营权，而不是承包权。虽然公司与承包土地的农户签了正规的长期土地流转协议，一般情况下，获得土地经营权的公司只有能力按年度支付土地租金，一年一付，最多预支下一年度的租金。在农业本身利润就比较薄的情况下，公司不可能一次支付得起所有土地租期的租金。如果仅仅是一年租期的经营权，公司以此向金融机构抵押融资，这个抵押聊胜于无，意义不大。从笔者在全国农村调研情况来看，真正从事农业赢利的农业规模经营几乎没有。这个时候，“放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，可能会带来预料之外的风险。由政府推动、公司进入的大规模土地流转，一旦出现公司经营破产，所有麻烦就又要落到地方政府身上。因此，允许公司以土地经营权向金融机构抵押融资，必须通过保险公司参加的机制来防范相关风险。防止土地变相私有化当前农村有一个被各方有意忽视的现实就是，未来30年，中国还将有数量极为庞大的农民需要依托土地来完成劳动力和家庭的再生产。即使进城的农民工，他们也大多将土地作为自己进城失败后可以返乡的基本保障和社会保险。或者说，农民自己还要种地，且中国绝大多数耕地还是要由农民自己来耕种。在当前农村人地分离的背景下面，农民种地最大的困难是土地规模小且地块细碎。他们希望可以调整土地以连片经营，同时希望借村社集体的力量来解决单家独户小农“不好办和办不好”的诸种事务。当前全国正在开展的土地确权试点，有人认为是计划给农民更加具体明确的土地权利，甚至有人认为是要把土地变相私有化，这明显是一种误解。这种认识既不符合农村实际，又与中央政策对土地集体所有权的坚持背道而驰。从2015年中央农村工作会议我们可以看到，当前土地集体所有权仍然是实实在在的，是可以依据农村现实情况的变化而调整的。