天大研究院 国际关系与区域安全课题组 2013-03-08 长期以来，中国的东南亚政策缺乏核心思想，没有方向感，基本上属于一事一议的被动反应。从当前亚太形势来看，中国只有主动建立清晰的东南亚总体性政策框架，确立领导力，才能改变在南海的被动局面。中国的总体目标应该是在东南亚推行先隐性而后显性的战略，逐步把东南亚变成自己的力量感染区。 此概念不同于强权政治意义上的势力范围，指的是某国际行为主体在政治、经济、安全、文化、社会等领域内力量投射效果显著的境外某地区，其成员在外来国家或组织参与的利益竞争中对该国际行为主体的利益具有优先照顾的偏好。就东南亚而言，中国近期追求的目标是使东盟国家在中美之间至少不选择与美国同处一个战壕，并在将来某个时期以后首先关照中国在当地的利益。 中国如何才能在东南亚达成这一目标呢？政治上的沟通合作、经济上的相互依存、军事上的战力展示以及文化上的交流共融是大致的框架，而最关键的方法还是认清东盟国家的小国属性，以此来制定和调整中国的东南亚政策，明之以利，动之以力，拢之以情，取之以巧，维护并促进中国在当地的权益。小国生存之道发生革命性变化 笔者将小国定义为国际非对称关系中处于弱势而且不能依靠自身力量改变该关系性质和功能的一方。传统上，小国刻意避免制定大战略，尽量依附于大国或保持中立，目标是维护主权独立和国家生存。小国因而遵循比较务实的原则，顺应霸权国家、周边大国和国际结构下的权力安排。 进入21世纪之后，小国的战略环境发生了革命性变化。在经济、金融和信息全球化的背景下，各国经济相互依存，国际组织和国际规范日益成熟，小国迅速扩大其外交空间，逐渐获得以前无法拥有的国际运作能力。韩国、荷兰、丹麦、挪威、瑞典、比利时、新加坡、卡塔尔、阿联酋等国家是其杰出的代表。与大国一样，小国现在也制定自己的大战略，分析自己的战略环境，界定战略目标，并选择最有效的地缘、外交、经济、军事等手段来满足自己的雄心。 欧洲小国的巨大成功给其它小国以示范效应，甚至让它们做出一些误判。二战以后，欧洲小国不再受到大国军事入侵的威胁，所以它们的外交环境得到根本性改善，不必担心其运作会得罪大国而导致军事征服。它们充分利用国际关系规范化的大势，趁机介入国际或地区性规则的制定，以此来影响和约束大国。欧盟一体化进程不仅确保了法德和解，更是提升了欧洲诸小国的国际声誉，为它们树立起良好正面形象。其它地区特别是中东的小国纷纷仿效其欧洲同门，然而问题在于这些地区的国际规范远未成熟，大国和解的时机尚未到来，所以这些小国的抄袭有画虎成犬之虞。 实际上，国际关系一些基本原则仍未改变。由于小国拥有的资源特别是军力相对有限，它们的战略选择空间远远小于大国。它们新近获得的能力仍然局限于影响力，而不是决定国际格局所需的领导力。单靠自己实力，它们不可能挑战大国，把自己意志强加给后者，也不可能引领或者主导全球性国际组织。菲律宾、越南等小国藐视中国，主要原因在于它们都不是在单打独斗，而是有霸权国家、国际组织和国际规范可以仰仗。东南亚小国之道与中国因应对策 理解当今世界小国战略生存之道，我们就能较好地解释小国在一般外交事务中的政策行为。具体而言，目前小国的外交选择主要包括与全球性大国准结盟、结盟或者直接寻求其保护；加入有实力和影响的地区性安全组织，从而求得集体合作安全；推广国际规范，参与制定国际规则，保护并扩大自己的权益；专注于一点或几点小众优势，充分发挥自己的独特卖点；在外交行动中尽量利用国际变迁或冲突的时间点，使自己的利益适时最大化。 东南亚国家的对外行为并没有背离这些规律，而中国在该地区的外交政策也要把握这些脉络。1.结盟大国 联盟是具有某些共同利益或受到共同威胁的民族国家为寻求安全和维护利益而以法律形式界定的合作权力安排。在冷战结束以后，联盟的维系更多的是基于共同利益和价值观而不是反映均势的改变，这使得霸权国家美国的优势反而扩大。在大国关系层面，霸权国家的力量受不到有效制约，这显然增加了中国崛起的难度。 在中美实力悬殊的现状下，菲、韩等小国保持和强化与美国的联盟关系有利于其针对中国的利益主张。菲律宾近年来一直力图扩大菲美两国1951年签订的《共同防御条约》的涵盖范围，意在借助美国力量来遂意其在南海的野心。越南在美国频送秋波后，早已登上美国的炮舰，而接受美国政府的援助，清除越战“橙剂”残留物项目只是两国公开合作平台之一。越南军方也大张旗鼓地对媒体声称有意加强越美军事和情报合作。 小国和大国结盟有许多优点，包括平衡对手的实力，消减对手的威胁，节约防卫资源等；同时也存在许多缺点，包括丧失部分主权，内政受盟国影响，更容易受到国际体系变化的影响等等。在当前国际形势下，菲律宾与美国的结盟关系、越南与美国的准结盟关系有助于它们以小搏大，与中国公开博弈。 中国的可行回应方案是跳出东南亚地区之外，对菲律宾和越南的靠山美国实行灵活的威慑，阻止美方的煽风点火、借刀杀人行为。当然，在南海有节制地显示解放军的优势力量，也可视为中国对美威慑的一个环节。一旦美国的躁动被中国的总体威慑战略所困，中国经济和军事实力继续快速攀升，而美国实力的增长仍然停留在慢车道，过了某个临界点，菲律宾和越南就会意识到，它们的外交冒进将会严重损害其国家根本利益。2.国际组织 小国具有强烈愿望加入全球或地区性安全组织，设法通过集体合作安全机制来保护自己。在国际关系中，一般而言，小国比大国从国际组织中获得更多利益，因为它不像后者那样需要承担维护国际秩序的主要责任。依靠国际组织，小国可以大大节省交易成本，更容易监督成员国和其它国家的行为，更容易制裁成员国和其它国家的不法活动。小国由于资源相对有限，凭借国境之内的各种要素组合无法获得规模效应，而通过国际组织与其它国家合作，则可以轻易地落实这种本来只有大国才会获得的优势。 但是，松散的地区性安全组织容易被大国分而治之。相较于欧盟，东盟一体化进程十分缓慢。欧盟的前进目标是一个超级国家，各成员国都逐渐把部分主权让渡给欧盟；而东盟则实行协商一致的原则，回避争议性课题，互不干涉内部事务，远未发展到转让主权的地步。由于东盟的一体化程度不高，成员国相互之间矛盾重重，因此中国的双边关系运作在相当长的时期内尚有较大空间。除了继续与泰国和新加坡发展传统的双边政治与经济合作外，中国需要努力强化与柬埔寨、老挝和缅甸的特殊关系，防止它们被美国收买。实际上，越南和菲律宾颇为担心的就是中国对东盟国家厚此薄彼，分而治之。 不过，对双边关系的重视并不妨碍中国参与东盟未来的多边一体化进程并成为东盟发展的“内部”伙伴。2010年中国－东盟自由贸易区建成，使双方经济发展出现水乳交融的效果。2012年9月，中国在印尼首都雅加达设立常驻东盟使团，这更是适应新形势的良好政治举措。只有身在其中，知己知彼，才能掌控各种时机，施加中国的影响力和领导力。3.国际规范 因为受制于有限的物质资源，小国都力图以非物质资源来弥补自己力量，缩小它们与大国在综合国力上的差距。在众多非物质资源中，国际规范（包括共同遵守的习惯、道德、价值、规则、法律等）能够让小国有机会与大国平起平坐，甚至制约大国的任意行动。大国在国际规范的形成过程中扮演领导角色，但由于大国需要维护国际社会的秩序（这符合大国的根本利益），大国并不能垄断国际规范的形成机制，需要与小国协商和达成妥协，从而求得国际体系的相对稳定和各个国家对国际价值观的认可。对小国而言，国际规范下的大国行为更加透明、更容易预知、更容易接受，遵守国际规范使小国减少了国家利益受损的风险。 东盟各小国对西方主导的现行国际规范的态度具有双重特性。一方面，东盟各国积极顺应和支持这些规范；另一方面，以新加坡和马来西亚为代表的东盟国家曾经大力提倡亚洲价值观，强调东盟特色的文化和行为方式。 由于文化和地缘的接近，东盟的区域性规范与中国的传统价值观在民众情感的层面深具相互亲和力，能够成为中国借力发力的平台。这些共同规范会使中国受到一定程度的约束，但面对西方国际规范的强势，从总体上讲，支持东盟的区域性规范有利于中国在亚非拉拓展利益。长期来看，中国还是要改革内政，实现制度创新，推出和完善普世性的价值观系统，增加本国制度和文化对东盟民众在情感上的吸引力，从而牢牢建立对东盟的领导权。 东盟国家的外交追求共识与协商，彰显其独树一帜的区域性规范。在南海问题上，中国可以顺势而为，劝导新加坡、柬埔寨、泰国、老挝等提出反对意见，以共识与和谐原则规劝菲律宾和越南停止针对中国的挑衅行为。鉴于地缘的敏感性，在坚持军事上示强的同时，中国还可以考虑以低价或象征性价格赎买若干南海岛屿治权的策略，如此，中国和有关国家各退一步，中国得到里子，对方赚到面子，从而方便东盟国家达成共识，避免出现东盟国家集体偏向美国并出台对华负面政策的局面。至于具体的形式安排，由于要坚守国家主权原则，中国政府可以允许并鼓励民企介入，首先收回一些具有重大军事和战略价值的岛礁，然后通过利诱和胁迫逐步占领其它岛屿。当然，中方对相关国家需要区别对待，对马来西亚和文莱可以放下身段，对菲律宾和越南则要软中带硬地“鞭击”，包括以经济制裁、海警执法和特种战争等手段来警告。4.小众优势 全球化使小国的力量投射不再局限于周边和当地，给予小国影响全球事务的空前能力。许多小国抓住了历史赋予的机遇，充分挖掘小众优势资源，在低阶政治领域专注于一点或几点，打造非军事力量，包括经济、金融、旅游、文化、艺术、体育、教育、和平运动、全球产业链上独特环节等，使自己在民族国家体系中不可或缺。如果小国在某特定领域居于垄断地位或取得创新性突破，那么在全球化的年代，该小国的影响力就会快速投射到世界各地。韩国在汽车、造船、家电和智能手机等行业的成就让它在国际社会获得与其国土面积不相称的强大话语权。瑞典的诺贝尔奖项目、卡塔尔的半岛电视台、阿联酋的迪拜建设、梵蒂冈的宗教、瑞士的金融、巴拿马的运河、海湾国家的石油等也有类似效果。这些优势使小国在某些特定领域拥有与大国几乎同等的话语权，使它们在相关国际规则的制定中更便利地谋求自己的国家利益。...