天大研究院特约研究员 戴子熙 2012-02-15 美国财团大举投资澳门，客观上肯定也会对澳门经济安全及国家安全带来一定的影响。出于国家安全利益考虑，澳门应采取相应措施，包括规范各方势力，以及落实产业多元化，借此限制博彩业对政治影响。 今年是澳门回归祖国十二周年。从宏观的国际关系角度来看，回归后澳门其中一大转变，就是对外关系由以前是葡萄牙外交政策的一部分，变成为中国对外关系的一部分。由此，澳门问题也很自然地成为西方国家尤其是美国影响中国的一个筹码。探讨及了解美国政府对澳门关注的动向，不但可以预估美国对澳门的影响，也可间接看出美国对华外交动向。 澳美贸易风波的背后 回归前，澳门作为葡萄牙的殖民地，本身并无外交权，西方国家如美国也甚少利用澳门问题与中国打交道。严格来说，只有回归前夕的澳美纺织制衣业贸易纠纷，或多或少涉及到中美两国的外交斗争。 澳门的纺织制衣业自二次大战后兴起，并在上世纪六十年代进入迅速发展时期。然而，上世纪九十年代以来，澳门依靠配额的出口加工业的发展模式却屡屡受到挑战，尤其是1998年美国海关对澳门输美的成衣突然实施新的产地来源证规定，顿时令澳门的纺织制衣业出口失去竞争优势。此事对澳门震动很大。经过澳门政府与美方近一个月的接触与谈判，双方达成一份谅解备忘录，澳门政府作出让步，配合美方来澳门检查工厂，澳美贸易风波才告一段落。 澳门输美的纺织品长期以来确实存在将内地工厂生产的货品当成澳门制造的产品来出口的现象，这点澳门与美国都是心照不宣的。但所谓非法转运的问题，在其它许多地方如香港、台湾和越南等地都存在。澳门输往美国的纺织品只占美国成衣进口比例的少数，对美国成衣市场来说，影响实在太小。美国选择在这个时候向澳门开刀，一方面因为当年是美国的大选年，美国政府意图向国内作出交代；另一方面则是希望对当时即将举行的中美知识产权谈判施加影响。综观事件的整个过程，可以说是美国强权政治的产物。这也是美国首次利用澳门问题向中国施压。 澳门在1999年回归祖国后，由于经济转型，许多制造业都转移去了劳工成本廉宜的珠三角地区，曾经是澳门的支柱产业之一的制衣业，重要性也日益下降，难以再成为中美之间的外交事件。反而，随着澳门2001年开放赌权，美国和澳门的经贸关系变得极为重要，博彩行业开始成为中美外交的新焦点。 美国对澳影响日深 据美国驻港澳总领事杨苏棣今年5月20日出席美国商会一个公开活动时透露，目前美国在澳门直接投资近100亿美元，在外来投资者当中，仅次于香港。美国商会澳门分会现有会员超过100人，居住在澳门的美国公民人数则有4000多人。通过这些简单的数据，我们可以推断得出三点看法。 第一，美国政府对澳门的兴趣越来越大。首先，美国一向关心国民在海外的利益。澳门引进美资集团后，许多美国人到澳门打工。既然现时居住在澳门的美国公民人数较澳门回归前激增了两倍至4000多人，美国政府加大对澳门地区的关注，实属正常。这情况和英国相若。目前大约有1000名英国居民在澳门，英国外交官员每个月大概要去澳门两次，定期和居住在当地的英国公民交流，了解他们有什么需要，然后再向澳门政府反映。其次，美国商会的澳门分会发展迅速，现有会员超过100人。当中的金沙和永利集团均是美国上市公司，对美国社会有一定影响力，这也迫使美国政府不得不关注澳门事务。由此也就不难理解，在香港的美领馆人员几乎每天都要前去澳门，与澳门政府及商界人士会面。对澳工作一直由在香港的总领事馆负责，但美国政府早前也曾向中国政府提出要在澳门设立领事馆。 第二，美国势力对澳门的影响越来越大。澳门自然资源贫乏、内部市场狭小，这些因素制约着澳门经济的发展，也导致澳门经济对外依赖性极高。目前澳门博彩业已形成美国资本和本地资本两分天下。在新批出的六块赌牌中，有两块半是属于美国资本。美资企业为上万澳门当地居民提供就业机会，但也带来一些负面影响。比方说，美资博企的员工大幅度上升。在2008年上半年，外资赌场雇用的员工人数占澳门博彩业从业人员总数的60%。在金融风暴袭击下，目前美资博企员工仍然约占一半，对澳门的就业市场影响极大。 第三，美国势力开始影响澳门事务。澳门有不少人对美国资本的进入忧心忡忡，担心美国财团实力雄厚，将来会操纵澳门的赌业市场，甚至进一步影响澳门的政治和特区政府的管治权，甚至影响澳门“一国两制”的实施。这些担心并不是没有道理。以古巴为例，古巴在1959年革命前，美国资本和黑帮操控夏湾拿的博彩与旅游业，结果便是古巴的政治主导权逐渐被侵蚀。近年美资博企在澳门发展迅速，在社会经济中的地位日益突出，也必然会提高话语权。如《亚洲时报》2009年报道，美资永利集团曾不惜以拖延投资，向澳门政府施加压力，要求澳门制定和修改几项法律，其中一项是修改赌场借贷条例，为“赌场借贷”立法，使赌场借贷合法化。此举实质上就是干预澳门政府内部施政。 维护美国在澳利益 自回归祖国后，澳门在国际舞台上越来越活跃。中央政府已决定根据澳门的独特角色，把澳门建成一个中国与葡语国家交汇的平台。换言之，澳门在中国对外政策方面的角色将越来越大，这意味着澳门成为中外尤其是中美外交博弈战场的风险也越来越大。最明显的一个例子是2005年美国借澳门汇业银行涉嫌朝鲜洗黑钱活动，对中国经济领域方面进行了一次声誉威胁，澳门几乎出现一场金融危机。这一次试探性的行动，也让中国有机会认识美国影响澳门的新变化。所以，了解美国关注澳门哪些议题，对中国政府来说十分重要。 目前澳门发展和美国的经贸关系，主要是基于回归后的“一国两制”政治架构。美国政府则根据2001年美国国会颁布的《美国澳门政策法案》，承认澳门在社会、文化、法律和经济领域有高度的自主权；美国政府有责任支持澳门的持续经济繁荣，以及支持和维护美国在澳门的经济利益。 不难想象，基于国家利益，美国政府对澳门事务的最大关注仍是希望与澳门政府确保所有外国投资得到公平、透明的对待。2010年，美国驻港澳总领事杨苏棣曾多次到澳门与三家美资博彩企业高层会面，并与澳门特区行政长官崔世安会面，就“赌场设施的建造和赌场营运方面遇到一些麻烦”展开对话。杨苏棣认为，因为美国公司在澳门有巨大投资，因此他们有权要求澳门政府必须保障美资博彩企业赌场酒店及管理赌场酒店的人力资源，必须解决澳门劳工政策的某些问题。杨苏棣这番言论，是要澳门政府看到美国政府坚定支持美国在澳门的博彩企业。我们可以大胆预测，美国政府未来仍会继续就保证投资者权利的议题向澳门政府甚至中央政府施压，以维持美国博彩企业在澳门的利益。 其次，作为世界上的民主大国，美国一直十分关注澳门的民主发展。据“维基解密”披露，美国驻港澳总领事在2009年和2010年的外交电文中，都有提及澳门当时的政治情况，形容民主在澳门仍是一个遥远的目标。早年美国发表的《年度国别人权报告》，也曾对澳门特区的人权状况作出评价，指责澳门“最明显的是限制公民改变政府现状的能力”。种种迹象，都反映出澳门的政制发展议题一向是美国政府的另一项关注重点。 澳门特区行政长官崔世安今年11月公布新年度施政报告时首次明确提出，是否修改《基本法》附件一、附件二规定的行政长官、立法会产生办法，将是明年施政重点之一。紧随其后，全国人大常委会表示，已收到澳门特区行政长官的释法信函，12月或会有答案。换言之，澳门特区的政制改革将有望于明年“起锚”。澳门政制如何向前走、如何加大民主成份，将成为未来一年澳门社会的争论点。估计美国政府也会对这议题加倍留意并在适当时候“发声”。 值得注意地是，澳门将于2013年举行第五届立法会选举。2009年美资博企遭遇金融海啸，无暇参与立法会选举。然而，2013年立法会选举正值博彩经营权即将到期，美资博企极有可能参与选举，以提高其在澳门政坛的影响力，进而提高对澳门政府决策的影响力和确保他们在澳门的利益。即使美资不派人参选立法会，也有可能资助一些人参选，届时同样可以在立法会发挥影响力。这样美资集团就可以提高对澳门政府的“叫价能力”。 关注澳门社会事务 除了上述两大议题，我们还应注意到，美国对澳门一些社会事务也表现出极大的兴趣，这主要包括遏制金融犯罪和打击贩卖人口。...