近年来，“公共治理”的问题在各种形态的政府似乎都有日趋恶化之虞。
台湾是个公认社会相当进步、政府效能也不错的地方，但最近却爆发了所谓的“塑化剂风暴”，这已被认为是近年来全世界最严重的食品安全及公共卫生治理上的丑闻。前两年曾在中国大陆闹翻半个天的毒奶粉事件，显然都被“塑化剂风暴”比了下去。这种事情到底是怎么发生的？
人们现在都知道，在化学工业里有起云剂这样的东西，加了起云剂会使那种工业产品变得比较均匀柔软。在产品加工时，无论液态或固态，为求均匀及不沉淀，也会加起云剂。只是食品工业的起云剂必须以昂贵的精制棕榈油为原料，由于成本昂贵，于是台湾遂用工业用的来冒充。这一冒充就混了二、三十年。这起“塑化剂风暴”闹开之后，人们赫然发现，由于二、三十年无人闻问，台湾的塑化剂已形成了庞大的产业链甚或产业网。从果汁、果酱、饮料，甚至到糕饼、优酪乳、益生菌饮料及嚼片，几乎全被攻陷；所有民生消费场所，从卖场、商店、餐厅、夜市到摊贩也全被笼罩。台湾的此类产品透过贸易也卖到东南亚、欧美、中国大陆、港澳等地，台湾俨然已成了全世界最大的塑化剂伪劣商品生产者和输出者。
台湾的商品、农产品、食品药物检验已历有年所。这次的“塑化剂风暴”才使得人们知道，虽然塑化剂早已规定在食品中不可使用，但规定归规定，二、三十年来这项规定纯属乌有，既无人检验，也无人去调查，它就这么无政府的搞了二、三十年。台湾的塑化剂会影响到性发育及生殖功能，因此已有医界人士认为台湾生育率已降到全球最低，这就是塑化剂之害。塑化剂带来亡国灭种的危险。
公共治理须达基本标准
台湾的“塑化剂风暴”与中国大陆的环境公害、黑心商品等治理问题不同。中国大陆的现代化发展时间不长，政府的现代化治理和商人的现代化纪律也都普遍落后。因此，改革开放后，可以说一切都从头开始。由于商人违法乱搞早已全球化，因此大陆的黑心商人发展的步伐快过政府治理能力，因此黑心商品、工业污染等问题自然层出不穷。而更值得注意的是，大陆诸多黑心企业乃是国营及公营，它在本质上乃是政商一体，甚至媒体也是这个权利一体化结构之一。商人出了纰漏，例如污染了河川湖泊或土地，政府总是会加以遮盖，媒体也不会加以报道。难怪大陆在治理上出了问题，多半都是境外媒体报道后，事情才会闹大，也才会受到领导层人物的重视。
中国大陆现阶段正处于一切都由无起步的阶段，它的有效治理尚言之过早，而且人们也不能期望它有多高的标准。但至少它必须有下列低限的标准：
首先，人们常主张大陆应建立依法行政的基本规范，但大家在谈依法行政时却疏忽了“专业管理、部门自主”的观念。现代政府管理之事务日益复杂而专业化，例如一个管理河川污染的检验单位的小官，它是在小单位当个低层小公务员，但他发现到的问题却重要无比。在进步国家，有“专业管理、部门自主”的观念，这种小官对专业问题有至高无上的权威地位，一个大官也不可能用他的官威压制住这个小官的主张，大单位也不能干涉小单位的权力行使。只有建立这种“专业管理、部门自主”的官僚文化，所谓的理性治理始有可能。政府“依法而治”在现阶段都有难度，“依法而治”是在治民，而“专业管理、部门自主”则在治官。当官被治好了，治民始有可能。
其次，今天的中国大陆，我们很难用高标准加以要求，但低标准的在公共事业上开放媒体的报道，至少是应该的。公共事业的报道自由，不涉及政权事务，纯属人民的权利义务以及权利是否遭到侵害等。媒体单单这方面的报道，就能发挥为民喉舌的极大作用。这对官僚体系的清廉反省，对效率及能力也有督促的作用。媒体的自由有些人会视为洪水猛兽，殊不知一定范围的媒体有限自由，却是提升治理能力的不二法门。
台湾为何出现反淘汰机制？
筚路褴褛、百废待兴这乃是中国大陆的现况，而台湾对现代化治理已有过相当经验，为何也发生“塑化剂风暴”这么严重的大丑闻。对此，可以从下列理论角度加以思考。
近代研究政府管理的学者都认为，一个现代化政府在制度形成后，该制度就会自动运作来解决问题。这种制度论者认为制度最重要，它不会随着人的变化而移动，这种人因而认为，人的领导并不那么重要。
但晚近的学者，尤其是领导学的学者却发现，实际情况却非如此。近代公共事务日益复杂，而且资讯繁多，同一件事由许多机构负责，这给了公务人员更多的卸责空间；其次，制度很重要是没错，但再好的制度，“发动者”（Initiator）的角色仍要人来扮演。如果人一懈怠，制度的效用即不会那么犹如预期，而且执行制度的是人，人的裁量，事情办是不办，会不会暗中偷偷放水，都决定了制度的运作。近年来纵便像美国这样的国家，它对大公司的违规都睁只眼闭只眼，即是例证。大公司很容易就利用它的政商实力让制度的力量在它的门口停止。再其次，政府的治理有个前提，那就是从事治理行为的公务员必须相当用功，在能力上超过被治理的公司厂商。当公务员能力劣于公司厂商，公司厂商在为恶上就处于领先的位置。当治理别人的政府沦落到了被治理者的后面一方，政府的能力、信用以及领导性遂告失去。
今天的台湾会发生塑化剂这么严重的全面性丑闻，这种现象已持续二三十年无人闻问。由于无人理会，塑化剂本身就发展成立一个庞大的产业网或产业链。虽然台湾法令规定食品药物不得添加塑化剂，但因无人理会，添加了也不会受到惩罚。遵守法例不添加塑化剂的由于成本较贵，利润变少，他们反而等于变相的受到了惩罚。这是种守法的好人反而蒙受不利的反淘汰机制。当一个社会的好人受惩罚，恶人却得利，又有谁要守法安分、老老实实去做个生意人？
台湾在公共治理上为何会出现这种反淘汰机制，我们可以试着做这样的观察与分析。
近代台湾在现代化的过程中，的确建立了各种商品检验、药物检验、生态环境检验的体制，但人们也知道这种体制所扮演的还是把关的角色，把关就是在监督。他先天上就不被公司厂商喜欢，会被他们认为是在找麻烦。在过去，台湾的政府有权威，它们尚可积极依法扮演角色，但自从台湾民主化后，人民的声浪增大，政府的监督角色遂渐废弛。
就以台湾的农渔产品为例，过去多年里，只要检验单位验出牡蛎、渔产、鸭蛋某些有害成分超标，媒体一阵报道，销量立即大减。农渔民就会透过农渔会施压，政府各级长官因为不愿得罪农渔会，一定会出现一堆大官小官排排坐，猛吃这些产品，宣称这些产品都没有问题，大家可以放心食用。农渔产品有害物质超标，它显示的乃是环境受到污染，政府应针对污染源加以取缔纠正，但台湾政府怎么敢去取缔污染源的大公司，于是只得排排坐，宣称有害的东西可以放心食用。这是一种虚假的政治秀，等于大官的政治考虑已压过了农产品检验单位的努力。这种事情搞多了，检验单位还会去做吃力不讨好的检验工作吗？台湾的检验机关士气低沉、做事消极，其实是有原因的。
政治退化导致公共治理危机
美国哈佛大学政治哲学教授丹尼斯•汤普森（Dennis F. Thompson）在《重建责任感》（Restoring Responsibility）论文集里指出，现代公共治理的体制及事务日益复杂，一件事要许多不同单位相互决定，而且愈见复杂。这种复杂度，已给了政商关系很大的操弄空间，也给了公务员相互推卸责任的机会。柏克莱加州大学教授大卫•赛门（David Simon）在他的《精英偏差行为》（Elite Deviance）中胪列了许多大公司通过贿赂、施压、政商勾串，可以钻体制漏洞而行不法之情事。有理由相信，这种情况在台湾亦必然存在。
除了上述实际情况外，近年来台湾在公共治理上问题日增。台湾最大的企业台塑集团，它的工厂半年内四次大火，大火的废气严重污染环境，而政府对此毫无作为，最后逼得地方政府只得勒令它停工受检。现在再加上“塑化剂风暴”，还有许多较小的事件，由这些大大小小的事件，它其实已值得去作更总体性的思考。
个人认为，近代西方学者所指出的“政治退化”（Political Degeneration）及“社会退化”（Social Degeneration）已可用来描述台湾在公共治理上的危机。
根据多伦多大学教授章伯林（J. Edward Chamberlin）及康奈尔大学教授吉尔曼（Sander L. Gilman）合编的论文集《退化：进步的黑暗面》所述，十九世纪虽是进步的年代，但当时由于临床医学及个性论的发展，西方许多重要的思想人物已警觉到体制的进步并不是永久不变的，人的因素主宰着体制，因此体制也有可能随着时间的改变而走向退化。
十九世纪重要的经济学家暨思想家弥尔（John S. Mill，1806-1873）在他的自由主义经典《代议政府》中即说道：“我们不应忘记，人们由于愚蠢、邪恶、无知、怠惰及懒散，而会让各类事务产生一种间歇但也持续的变坏的潮流，某些精英必须不断努力，走对好方向及做对工作，其它人则配合调适，那种变坏的趋势才可得到控制，在它淹没一切之前被停住。他们的努力纵使只是减少了一点点，变好的可能就会停顿，而变坏一旦开始，它就会加速，而且难以阻遏，最后达到历史上常见的那种恶化的情况，那种好逸恶劳的状态多数人正陷溺其中。”
除了弥尔极早即指出公共治理退化的可能性之外，十九世纪英国最重要的评论家和媒体人白哲特（Walter Bagehot）也警惕人们必须慎防退化的出现。他指出，“每个国家都存在于峭壁上，面临着不进则退的挑战，为了精益求精，每个社会的精英分子，一定要格外努力，见微知著，建造文明的纪律，而后一整代的人根据纪律而行，整个时代才可能进步一点点，而这一点点的进步，很容易就会因为旧品质的复活而被摧毁掉。”白哲特的观念对美国第廿八任总统威尔逊（Woodrow Wilson, 1856-1924）那一代的政商精英影响甚大，特别是企业家洛克菲勒及卡内基等最受影响，也加速了十九世纪末到二十世纪初美国的改革创新精神。
而今天的台湾，我们可以说已进入了时代退化的阶段。民主化后的台湾，政府有权但对任何重要问题皆畏首畏尾，政府治理能力的退化早已有目共睹。今年内，台湾各种公共治理上问题不断，除了用退化的概念来形容，已很难有其他的解释。
海峡两岸近年来公共治理上都问题丛生。中国大陆由于延续了过去官本位的传统，这种官僚一到了现代，它的能力不足，再加上官僚任意性的权力过大，官僚体系的服务性功能不彰，反而是官僚体系的压迫性太大，当然治理危机已日益表面化。为了改善这种情况，提高政府的服务及治理效能，建立依法而治的习惯，加强媒体在公共事务上的报导监督，这些大方向都必须加紧努力，否则以前现代的政府来管理廿一世纪的社会，早晚必出大乱子。而在台湾，则提升政府的效能与水准，特别是重建政府的责任感，使其免于有权但不作为之弊遂最殷切。
公共治理需要引进司法力量
以上所述，都集中在公共治理的主体——政府角色上，但任何人都知道希望政府机构有效能，希望公务官僚有责任心，这都只是问题的片段。要求政府有效能，但“效能”这种说法很难有颠簸不破的客观性定义，主张公务官僚要有责任心也很难定义基础。为了要让政府的滥权及有权而不作为能够被制衡，为了要让不法商人得到惩罚，其实还有更重要的司法力量必须引进公共治理这个领域。
台湾发生台塑大火，污染了社区环境及居民健康；台湾发生“塑化剂风暴”，毒害人民健康，政府的不作为，使得塑化剂因而泛滥，受害的人民等于他们的权利受到商人及政府的侵害，理应对官商提出“侵权赔偿之诉”（Tort Suits）。惩罚权不应该是政府独享的权力，人民透过合理的司法程序，也应该对不法商人及官僚进行要求惩罚赔偿，司法权应该是人民及社会自我保护及防卫的终极权利。
我们试想，当公司厂商排放有毒物质污染了环境及人们健康，公司厂商生产黑心商品侵害到别人健康，如果人们只是要求政府加强管理，则在官商勾串的习性下，它的结果会如何已不想可知。如果人民提出告诉，最后判决赔偿巨额赔偿金，在这种司法的威慑下，今后还会有什么公司厂商敢去做违法之事？基于同理，当政府滥权或有权但不作为，伤及人民权益，而被判罚重金，往后政府官员谁还敢胡作非为或不作为？司法在维系纪律及价值上，它所能发挥的作用，其实是极大的。这也是台湾发生“塑化剂风暴”后，我即主张人民及团体应提起“侵权损害赔偿之诉”的原因。柏克莱加州大学教授赛门在《精英偏差行为》一书里，详细胪列了政商精英种种违法之事。他在评论中即直言，对这种事，只有媒体监督和老百姓直接提起“侵权损害赔偿之诉”，始可能加以改变。
自从卡森女士（Rachel Carson）著作《寂静的春天》首次揭露有毒化学物质对自然环境之害起，人类文明就开始了新的一页。生态环境、粮食及食品污染，消费者保护，以至于反核等议题交相出现，而美国在这些问题上都走在时代前端，除了这些问题的社会运动外，围绕着这些问题而提出的“侵权损害赔偿之诉”也扮演了重要角色。这种诉讼的难度都很大，只有专业的公民律师事务所始有足够的专业能力去打这种官司。举例而言，影星茱莉亚•罗伯兹主演的那部《永不妥协》（Erin Brockovich）就是起真人真事的案例，它讲的乃是美国“太平洋瓦斯电力公司”所属的一家加州电厂，由于排放的废水里有六价铬，使得社区居民饮用水被污染，致癌率极高。此案在“玛斯瑞律师事务所”助理布洛可维奇锲而不舍的努力下，最后提告成功，判决赔偿33000万美元，乃是单一案件赔偿数额最大的一宗。在这种案例的先行之下，公司的纪律当然大为改善。由此也可看出，用司法权来制衡公共治理问题，其实很有效的！
|
