天大研究院特约研究员 邓聿文 2011-06-21 “还路于民”就意味着要恢复公路作为公共品的本来面目，并按照公共品的要求，确定政府的管理职能，改变目前的融资方式，解决政府在公共品管理和供应上的缺位。 6月20日起，交通运输部、国家发改委等五部委拟用一年左右时间，集中开展收费公路专项清理工作，全面清理公路超期收费、通行费收费标准偏高等违规行为。五部委是举有利于规范当前公路收费的各种乱象。但是，要彻底解决公路收费的种种乱象，还必须还路于民。 公路是准公共物品 之所以强调还路于民，是基于以下考虑。 首先，公路是准公共物品。虽然从学理上看，对于准公共物品，其是否应由政府提供完全取决于经济发展水平和政府的财政能力，但公路特别是高速公路还具有投资大、建设周期长、服务全社会等特点，即它具有一种自然垄断属性。因此，当财力允许时，公路建设资金理应大部分来自国家的投入。从各国实践看，虽然也存在收费高速公路，可更多的是免费高速公路。美国9万公里高速公路中，收费里程仅7800多公里，不到总里程的10％。 其次，在现代经济系统中，公路承担着绝大部分的运输量。根据中国物流与采购联合会公布的数据，2010年中国货物运输总量75%是由公路承担的。因此，公路使用成本越低，越能最大限度降低经济系统运行的成本，提高系统的经济收益，这是西方发达国家普遍将公路作为公共品提供的深层原因所在。 收费制度已成沉疴 如果从1981年霍英东等人投资广东东莞中堂大桥建起全国首个路桥收费站算起，中国的路桥收费时间已经长达30年。即使从国务院在全国全面推行“贷款修路、收费还贷”政策的1984年算起，至今也已达27年之久。中国不仅路桥的收费时间长，收费公路的里程也长。按照交通部的说法是，中国收费公路占全部公路总里程的4%，以截止去年400万公里的里程计算，收费公路达16万公里，包括高速公路的95%、一级公路的61%、二级公路的42%都收费。目前中国高速公路通车里程7.4万公里，95%也就相当于有7万多公里高速公路是收费的。 中国收费公路时间和里程之长世所罕见，已导致一系列严重的经济和社会问题。首先是腐败多发。这些年，交通基础设施建设领域是腐败的重灾区，一些省市的交通厅局长前腐后继。高速公路腐败多发直接与收费制度有关。收费政策刺激地方政府将大量资金投资于交通基础设施建设。其次是食利者众。由于有了公路收费的激励，很多地方把收费公路当作地方政府的印钞机，以致县县、乡乡甚至村村都设卡收费，靠收费吃饭的人数目庞大，在一些基层县镇甚至远远超过当地的税务人员。第三则引发群体事件。修建公路要征地，征地过程中就免不了出问题。近年来由公路征地导致的群体事件经常出现。最后是物流成本的居高不下。根据物流与采购联合会发布的数据，2010年过路过桥费占运输成本的20%到30%。整个物流总费用占国内生产总值比重18%左右，比发达国家高出一倍。过高的物流成本导致不少商品价格畸高，又进一步加剧了通货膨胀。 公路收费政策实行近30年，已成沉疴。公路成了地方政府与民争利的工具，政府、公路管理部门、公路经营者及其相关人员等，已结成一个深厚的利益链，地方政府深陷其中而难以自拔。如果没有破釜沉舟之决心，是很难打破这个利益链条的。 政府职能不应缺位 如果说，在改革开放初期，中央和地方财政能力有限，不可能将公路尤其是高速公路作为公益性项目完全由国家来投资建设，而必须多渠道融资的话，那么，随着政府特别是中央财力的提升，国家应该提高投入比重，这样才符合高速公路准公共品的特性。现在已经到了“还路于民”的时候。“还路于民”就意味着要恢复公路作为公共品的本来面目，并按照公共品的要求，确定政府的管理职能，改变目前的融资方式，解决政府在公共品管理和供应上的缺位。 无疑，这将触及到“贷款修路，收费还贷”这一坚硬政策。客观而言，“贷款修路，收费还贷”政策的实施，在当时有其迫不得已的因素。但正如上述分析显示的，该政策实施近30年后，其所引起副作用肯定是当初没有预料到的。因此，如何处理“贷款修路，收费还贷”政策关系到“还路于民”能否得以落实。 笔者的看法是，第一，今后普通公路包括一级、二级公路的建设，必须以公共财政为基础，坚持政府主导，政府投入的主要来源是征收的燃油税、车船税、轮胎税等收入；第二，高速公路建设，可在一定时期内继续从银行融资以及引入一定的外资和民间资本，但必须严格核定成本，公开收费制定过程，公众还须参与收费的制定，不能任由公路部门甚至公路经营者单方决定公路的收费标准和期限。其实，公路法、《收费公路管理条例》等法规对公路如何建、收费站如何设都作了明确的限制，只要做到信息公开，确保公众的参与权，是可以在很大程度上消除乱收费的。第三，根据五部委的清理情况，到期该免费通行的坚决免费通行，该降低标准的降低标准，并在某些特殊时段，如节假日和早晚交通拥堵时段，免费让车辆通行。 当前，公众所积累的对公路收费的不满已接近一个临界点。如何不使这种不满引爆开来，端赖于公路收费制度的改革进度。有鉴于此，政府部门必须以更大的决心，推进“还路于民”工作。
Day: June 21, 2011
天大研究院特约研究员 向一方 2011-06-21 司法作为一个独立的权力部门，如何处理好与行政的关系，达到与民众的期望和社会的基本利益相吻合，是一个值得继续思考的问题。 最近香港高等法院对港珠澳大桥环评司法复核案件作出裁决，判决香港政府环评不合法例规定，故环保署无权接纳环评报告和环评许可证，原定年内开工的港珠澳大桥香港段可能需要延迟动工。 此案由东涌居住公屋、领取综援的朱绮华婆婆提出。朱婆婆患有糖尿病、心脏病，她认为港珠澳大桥工程会影响她的健康。自去年立案以来，朱婆婆一直隐身案后，此次高院宣判，也没有到庭领取判词。案件全部由其有公民党背景的律师代表。对于朱婆婆一方提出的七项司法复核事宜，高院只认同一项，认为环保署没有提供港珠澳大桥修建前后的整体环境评估对比。对于其余六项质疑，高院全部没有接受。 大桥迟建阻碍三地融合 兴建港珠澳大桥，连接珠江口三地的构想早在1983年就被提出。在持续多年的酝酿、研究过程中，这项大型跨境基建工程对密切香港同珠三角、同内地联系的利好效应已被广泛认同。 港珠澳大桥的动工被拖延，香港蒙受的直接和间接损失不少。单是拖延半年时间，据估计，利息、工期的支出会增加，香港部份的工程会在原来造价的基础上增加5%。另外，香港或需要向澳门和珠海支付其因工程延误的损失。而对于香港居民最直接的影响是本可将前往澳门和珠海所需的一个小时多的时间，大大缩减至半小时内，现在却变得遥遥无期。 港珠澳大桥建设受阻，不但是香港的损失，而且对整个地区的发展都会带来负面影响。这座大桥由香港、澳门和珠海三地共同兴建。澳门和珠海部份的工程，已于2009年动工。然而，即使珠、澳有关部份按期在2016年完工，港珠澳大桥亦因为香港部份尚未完工而成为断头桥。这不止会影响香港本身的发展，还会打乱澳门和珠海本身的规划，例如，珠海横琴新区的发展受到拖延，损害两地以至整个广东省的利益。更深远的影响是，往后其他地区与香港合作进行基建项目的信心受到动摇。 香港回归至今，因环评改变基建工程的重要事件只有两例。一是2000年九广铁路落马洲支线贯穿垦原湿地的咨询方案；二是2001年机场管理局在屯门兴建永久性飞机燃油库案件。与这两项工程直接影响生态保育及环境安全的工程相比，港珠澳大桥远不属于对环境和安全造成巨大威胁的项目。高院法官的判词也表明，这次港珠澳大桥环评报告被推倒，并不是由于港珠澳大桥对环境所造成的影响，而是出于对环评报告完整性的理解与港府不同。环保署日后只要接纳一份符合规定的报告及正确地评估港珠澳大桥对环境的影响，便可批出环境许可证。 司法卷入政治愈演愈烈 从这次司法复核的事件来看，很难相信年事已高且身患慢性病的朱婆婆有能力对复杂环评、专业技术性术语以及司法复核程序了如指掌。她在案件过程中的低调态度也表明朱婆婆本人并非事件的实际主导者。但这次事件却有两个值得香港反思的地方。 港府对港珠澳大桥工程所做的环评报告，其实已经依照法律的要求完成所有的程序。港府过去所做的所有工程的环评报告，也都是按照这个程序完成的。但这次判案的法官，却按自己的主观理解重新解释了法律，判定港府的环评报告需要进一步完善。此案判决的先例一开，影响深远。所有香港政府已经通过环评报告、准备进行或正在进行的工程，包括香港内部的地铁交通工程，都有可能面临被司法复核、被迫停工的可能。 有人也许认为，这次判决是香港“司法独立”的体现。但实际情况并不是这么简单。就如2001年美国总统大选出现争议，最后由最高法院之所以裁定布什当选总统（背后的原因是由前共和党总统里根和老布什任命的保守派法官占最高法院大法官人数的大多数）。大部分美国人都认为这是将司法卷入政治的不幸事件，而不是体现了美国的“司法独立”。 香港近年来司法卷入政治有愈演愈烈的趋势。2008年国家副主席习近平访港，讲话中谈到“行政、立法同司法三个机构互相理解，互相支持”，很大程度上就是针对这一情况所做的指示。这次法官的裁决，与1999年居留权裁决的性质相似，涉及的都是重要的社会政策。前终院首席法官李国能及现任首席法官马道立近年都一再表明，法院不是解决政治及社会政策争议的场所。一些政治团体和个人，出于政治斗争的考虑，把一些与政府的争议与分歧，本来应该通过立法机构或公众咨询形式来解决，却将其随便使用司法复核的手段交由法庭处理，只会令法庭陷于吃力不讨好的境地，亦无助于制订符合社会整体利益的政策。像这次动用司法程序来阻止重大工程的进行，是对社会整体利益不负责任的一种行为。 司法机构的权力范围使它可以在司法审判中作出各种裁决，却不能对其裁决最终负责。由于司法不负责实际政策的执行，有时会使司法判决因立法部门和行政部门的抵制，或缺乏实际可行性而难以付诸实施。有时还会引起与政府部门乃至与社会之间的关系紧张。因此司法作为一个独立的权力部门，如何处理好与行政的关系，达到与民众的期望和社会的基本利益相吻合，是一个值得继续思考的问题。 “邻避主义”影响整体利益 这次事件也是香港近期“邻避主义”（即“not in my back yard”，“不要建在我的后院”）的一个延续。 从垃圾堆填区、青少年更新中心、高速公路、发电厂、传染病诊所等等，因公众整体需要，始终要兴建，但他们对邻近社区可能有潜在负面影响。这些设施通常对大多数人都有好处，但其环境的成本则集中在特定区域，由此造成成本与效益不对称。居民关心自己社区环境，本是无可厚非。但如果大家都抱着“各家自扫门前雪”的心态来反对这些设施，无疑会影响社会的整体利益，以致出现“反发展”倾向。美国不少高速公路因为“邻避主义”变成了断头路，英国伦敦的希斯罗机场扩建计划也因此胎死腹中。...