Day: June 9, 2011

天大研究院特约研究员 邓聿文 2011-06-09 从中国的情况看，政府不可能全方位介入和控制住房市场，让所有人都享受住房福利，只能把重点放在中低收入家庭特别是低收入群体上。从而，须界定好市场与保障之界线，市场的归市场，政府的归政府。 保障房的大规模入市被认为是缓解中国住房紧张的最后手段，但据报道，原本按计划到今年10月底前须全部开工的1000万套保障房，截至到5月底，一些城市开工率不到三成，成绩并不理想。最好的重庆，到4月底已开工保障房占年度保障住房建设总量的比例仅为41%。   据悉，保障房的开工率不高，除了受项目进程自身规律制约外，一个很大的障碍是资金短缺。完成今年1000万套保障房建设的目标所需资金至少1.3万亿元人民币。其中，至少8000多亿元要通过社会机构投入和被保障对象以及所在企业筹集；各级政府承担的5000多亿元中，中央财政1030亿元，其余的4000亿元由省、市、县三级政府解决。   保障房出现这样一个开局不利局面，其实并不奇怪。虽然保障房的建设被作为政治任务而提出来，最终在问责的压力下想必都能完成，但鉴于土地财政的诱惑、地方财权和事权不对等的状况未有根本好转、利益集团的牵制、保障房的公平分配问题以及中央和地方政府的信息不对称等因素，笔者认为，秦晖教授的“尺蠖效应”说某种程度上在保障房市场得到了应验。   所谓“尺蠖效应”，主要指的是在民主政治机制尚未成型的国家，无论当政者实行何种政策，最终的结果都会加强当政者的权力，有利于统治集团及其关系密切者。在民主体制下，只要符合一定条件，也会出现“尺蠖效应”，不过是反向的“尺蠖效应”，即“福利陷阱”。   理论上，保障房是国家提供给民众的一种福利，但在政府权力很难受到社会的实质约束时，得利的总是政府及其与权力接近的人。上述保障房的开工率不高即是一例。不过，比这更严重的问题其实是经济适用房和廉租房的分配不公。近年来，在国家对“保障性住房”的提倡由经适房转向廉租房的同时，很多地方的“经适房”却越来越向官员倾斜，出现了种种“公务员经适房”；而在廉租房的分配方面，也只对本地户籍人口开放，农民工被排除在外，即使一些城市打开缺口，也只是给农民工中的“劳模”分配。可以说，这类制度缺陷严重扭曲了住房保障建设，令住房保障失去了福利的普惠性。   除此之外，保障房的“尺蠖效应”还表现在中央的财政投入不到位以及央企的“跑马圈地”等方面。如上所述，保障房建设需要大量资金，而地方受制于各种因素，尤其是一些贫困地方，要他们从吃饭财政中挤出部分资金投入到保障房建设中，是很困难的。中央财政应该考虑承担更大的资金投入责任，至少帮助部分贫困地方解决建设资金。要完成全年1000万套的保障房建设任务，中央财政1030亿元的投入显然不够。   另一方面，为解决资金困难，前段时间国资委要求央企入场“救驾”，大建保障房。从央企的性质和资金实力来说，像这种重大的民生工程，的确应该发挥央企的作用。但从暴露出的情况看，部分央企大有借建保障房之名而行“跑马圈地”之实的嫌疑，部分央企把其从政府那儿圈占的大片土地，多数都用来建商品房或内部福利房，借保障房而得利。这反映了政府对央企的监管不到位。在央企大肆进入保障房市场的同时，民营企业却鲜有出现。虽然理论上并不排斥民营企业参加保障房建设，但由于在征地、资金实力上不占优势，加之保障房利润的限制，目前民营企业很少进入保障房市场。   因此，要解决保障房市场上的这一连串“尺蠖效应”，不妨参照发达国家的经验。从世界范围看，如何设计住房保障制度，平衡保障性住房与市场化住房之间的关系，是一个具有共性的难题。发达国家首先是把发展重点放在廉租房上，廉租房占本国住房市场的比重一般在十几个百分点，其次才考虑让部分中低收入家庭拥有产权房（经济适用房）。另外，在早期的住宅紧缺阶段，住房保障顾及面很大，基本包括全部国民；但在近年的居住升级阶段，住房保障的顾及面缩小许多，重点转向低收入家庭。这也就意味着在住房短缺阶段，政府对市场干预较多，普遍比较重视住房保障体系建设；而随着告别住宅短缺时代，多数发达国家更倾向于发挥市场机制，减少福利预算支出。其中，货币化补贴日益成为主流。因为政府大规模建造公共住房投资巨大，运营中势必存在管理效率不高的现象。   从中国的情况看，政府不可能全方位介入和控制住房市场，让所有人都享受住房福利，只能把重点放在中低收入家庭特别是低收入群体上。从而，须界定好市场与保障之界线，市场的归市场，政府的归政府。具体来说，在产品体系上，政府要主导廉租房和经济适用房建设，但应强化前者，弱化后者；棚户区和旧城改造也要划分清楚，部分可纳入经济适用房体系，部分让市场作主导。在保障方式上，在进行实物分配的同时，尝试多元化的货币化补贴方式，尽量不要让住房保障伤害市场机制。针对民营企业开发运营的中低价租售住宅，政府在土地出让费、各种税收上应给予大量减免；政府也应给予个人购房以个税抵扣等政策。在资金来源上，通过以下几种方式筹资：一是中央财政拨付资金、地方出让土地收入的一定比例以及其他法定用于保障房建设的财政资金；二是普通开发贷款、针对保障性住房建设的长期优惠贷款和公积金贷款等；三是地方融资平台；四是中央代地方发行地方债券、建立保障房基金，以及将险资的一定比例用于保障房建设。此外，还应严格保障房的分配标准和退出机制。通过上述举措，以防“尺蠖效应”在保障房市场大面积扩散。